II SA/Wa 625/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Arkadiusz Koziarski, starszy asystent sędziego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na rzecz skarżącego G. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), uchylił decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektora UKS w [...]) z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o odmowie udzielenia G. P. informacji publicznej i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej podniósł, iż pismem z dnia [...] listopada 2011 r. G. P. zwrócił się do Dyrektora UKS w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na wskazany adres kopii "wytycznych dla urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej dotyczących postępowania w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych" w wersji po aktualizacjach z [...] 2009 r. oraz [...] 2010 r. Dyrektor UKS w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 5 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, odmówił udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie stwierdzając, iż wnioskowane przez stronę informacje objęte są tajemnicą skarbową. G. P. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawną odmowę dostępu do informacji publicznej; 2) błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej w zw. z art. 293 Ordynacji podatkowej, poprzez odniesienie pojęcia "tajemnicy skarbowej" do dokumentu mającego charakter generalny, niezindywidualizowany; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla części argumentacji przedstawionej przez organ. W uzasadnieniu odwołania strona, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. sygn. [...], stwierdziła, iż sporne "wytyczne" są informacją wytworzoną przez władze publiczne, odnoszą się do władz publicznych, a także służą realizacji przez organy administracyjne przewidzianych prawem działań w zakresie władzy publicznej, a zatem stanowią informację publiczną. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, po zapoznaniu się z odwołaniem strony, rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż uchylił decyzję Dyrektora UKS w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., gdyż w niniejszej sprawie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest niedopuszczalne. W ocenie organu II instancji "wytyczne dla urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych dotyczące postępowania w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych" nie stanowią informacji publicznej. Wprawdzie Dyrektor UKS w [...] jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, jednakże nie każdy rodzaj dokumentu wytworzony przez organ władzy publicznej jest informacją publiczną. Posiłkując się wyrokiem NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 organ stwierdził, iż informacja publiczna odnosi się do faktów. Bliższa analiza art. 6 o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. W przedmiotowej zaś sprawie żądane "wytyczne dla urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych dotyczące postępowania w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych" zawierają informacje, które mogą (a nawet powinny) zostać wykorzystane przez organy kontroli skarbowej oraz organy podatkowe w przyszłości w związku z wszczęciem i prowadzeniem kontroli wobec indywidualnych podatników. W "wytycznych" zawarta została bowiem charakterystyka nieujawnionych przychodów, źródła i obszary ich występowania, główne cele postępowań w przedmiocie ich opodatkowania, sposoby gromadzenia i wykorzystania źródeł informacji z baz danych będących w dyspozycji organów skarbowych lub pozyskiwania ich od organów państwowych i innych jednostek, metody selekcji i analizy uzyskanych informacji w celu typowania i zakwalifikowania na podstawie określonych zasad podmiotów do kontroli. "Wytyczne" dotyczą istotnych aspektów postępowania kontrolnego (podatkowego) w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów, począwszy od wszczęcia postępowania, poprzez prowadzenie - postępowania dowodowego, analizę dowodów, aż do jego zakończenia przez wydanie decyzji ustalającej zobowiązanie, zabezpieczenia i wykonania zobowiązania podatkowego lub wyniku kontroli. Tworzą one dla urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych procedury dotyczące postępowania w sprawie zasad, trybu i organizacji rozpoznawania spraw w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów, wskazują zakres obowiązków pracowników oraz ich odpowiedzialności. Zdaniem Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej ww. wytyczne nie dotyczą sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Dlatego też nie są one informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Korzystanie z informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot. W przedmiotowej sprawie podmiotem występującym o udostępnienie "wytycznych" jest doradca podatkowy występujący czynnie jako pełnomocnik przed organami I instancji, co może sugerować, iż zamierza wykorzystać je w ramach wykonywania swojego zawodu. Takie działanie pozostaje zatem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi wnioskodawcy. Na brak związku z interesem publicznym wskazuje również fakt, iż udostępnienie "wytycznych" spowodować może osłabienie skuteczności mechanizmów kontroli, a w konsekwencji sprawić, że nie będzie możliwe osiągnięcie celów, do których powołane są organy kontroli skarbowej, tj. ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż skoro sporne "wytyczne" nie są informacją publiczną Dyrektor UKS w [...] powinien był udzielić stronie odpowiedzi w formie pisma informacyjnego. Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z [...] stycznia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, skarżący podniósł zarzuty: 1. niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to nie było bezprzedmiotowe; 2. błędnej wykładni art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę uznania za informację publiczną aktu, mającego charakter ogólny, generalny i wywołującego skutki poza aparatem administracyjnym; 3. niewłaściwego zastosowania art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak argumentacji prawnej popierającej postawione tezy, a także nieodniesienie się do części twierdzeń powołanych w odwołaniu od decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż żądane przez niego wytyczne organu kontroli skarbowej mają wprawdzie charakter aktu wewnętrznego, ale jednoczenie publicznego, ze względu na to, że dotyczą one działań organów "na zewnątrz" aparatu administracyjnego i służą realizacji zadań publicznych przez organy władzy publicznej. Sporne wytyczne są zbiorem wskazówek organu administracyjnego dla podległych mu jednostek organizacyjnych. Stanowią one zestawienie celów, którym mają służyć kontrole skarbowe, a także zaleceń dotyczących metodyki prowadzenia postępowań kontrolnych. Mają one wpływ na prowadzenie postępowania, jednak nie można odnosić ich do konkretnego procesu, dotyczącego określonego podmiotu. Wobec tego wnioskowany przez skarżącego dokument ma charakter informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stanowisko Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, w istocie odmawiające udostępnienia żądanej informacji publicznej, należy uznać za całkowicie bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie bez wątpienia spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Dyrektor UKS w [...] na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przechodząc do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy trzeba wyjść od wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie kopii "wytycznych dla urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej dotyczących postępowania w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych" w wersji po aktualizacjach z lutego 2009 r. oraz grudnia 2010 r. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem ma rację Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej stwierdzając, iż informacja publiczna odnosi się do sfery faktów (informacji już istniejącej), nie zaś do przyszłych działań organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Jednakże skarżony organ nie dostrzega, iż żądanie skarżącego nie dotyczy zamierzeń organów kontroli w sferze konkretnych (przyszłych) postępowań w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, lecz aktu normatywnego, formującego normy postępowania w konkretnym obszarze kontroli. Jest to akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatem są funkcjonariusze i pracownicy Urzędu Kontroli Skarbowej. Zatem przedmiotowe "wytyczne" w istocie określają tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych, co ustawodawca wprost definiuje jako informację publiczną wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócić należy uwagę na doniosłą rolę wytycznych organów podatkowych w kwestii działań kontroli skarbowej. Orzecznictwo sądowe od dawna ustaliło, że podstawą prawną rozstrzygnięć nie mogą być wytyczne, okólniki, instrukcje, polecenia służbowe, wyjaśnienia itp. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1995 r., III SA 1065/94, Temida (CD), Sopot 2002). W praktyce odgrywają one jednak niezwykle dużą rolę, w szczególności w sferze procesowej. Każdy akt władczej ingerencji państwa w sferę prawną obywatela powinien być oparty na konkretnym przepisie prawa, albowiem w świetle art. 120 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż sporne wytyczne, identyfikowane jako wiadomość wytworzona przez władze publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, stanowią informację publiczną. Mając powyższe rozważania na uwadze nie można przychylić się do stanowiska Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, iż w analizowanym przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie będą miały zastosowania do żądania skarżącego, co czyni postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym, a zatem wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zbędne. Przeciwnie, skoro organ twierdzi, iż ujawnienie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów miałoby negatywny wpływ na wykonywanie zadań organów kontroli skarbowej, to wówczas dostęp do takiej informacji powinien zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy prawo o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia wydanie stronie decyzji odmownej. W przeciwnym razie informacja podlega udostępnieniu w sposób wnioskowany przez zainteresowanego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno wskazane powyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę i ponownie rozpatrzy odwołanie strony od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy. Zaś w przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz 209 tej ustawy.