I OSK 2795/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 32/12 w sprawie ze skargi K.B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. o sygn. akt II SAB/Go 32/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę K.B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim do rozpatrzenia wniosku skarżącego K.B. z dnia 25 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów stanowiących akta kontrolne śledztwa o sygn. akt [..], w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy oraz stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. K.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim o udostępnienie informacji publicznej w postaci akt kontrolnych, zawartych w ośmiu tomach, o których mowa w piśmie Naczelnika Wydziału do walki z korupcją z dnia 22 listopada 2010 r. nr [..]. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. nr WKS-ll-740/12 Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim poinformował wnioskodawcę, iż akta kontrolne jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być – co do zasady – w całości udostępniane. Powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), organ wskazał, ze dostęp do akt sprawy prowadzonej przed organami Państwa pozostaje poza regulacją tej ustawy, co dotyczy także zakończonego postępowania karnego. Wobec powyższego, organ stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotową odpowiedź przesłano, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, na adres poczty elektronicznej w dniu 12 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej – 13 czerwca 2012 r.) K.B. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z wnioskiem o wskazanie, czy odpowiedź organu z dnia 12 czerwca 2012 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, podając, iż w sytuacji, gdy organ nie znajdzie podstaw do zrealizowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, zobligowany jest wydać decyzję o odmowie jej udzielenia bądź umorzyć postępowanie. Wnioskodawca wskazał, że jego żądanie ma charakter ponaglenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Organ pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [..] wyjaśnił stronie, że przekazane mu pismo z dnia 12 czerwca 2012 r. miało charakter czynności materialno – technicznej. Wskazał także, że wobec okoliczności, iż informacja, o którą zwróciła się strona, nie jest informacją publiczną, w takiej sytuacji nie znajdą zastosowania przepisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza niedopuszczalność wydania decyzji odmownej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim K.B. zarzucił bezczynność Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Gorzowie Wielkopolskim, podnosząc, że organ proceduje w sposób wadliwy, nie udzielając mu żądanej informacji publicznej, względnie nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu ustępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie, prezentując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem, który dysponuje informacją o charakterze publicznym i w sytuacji, kiedy udostępnienie tej informacji nie jest wyłączone z uwagi na jej charakter – informacja niejawna lub stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną (o których to wyłączeniach jest mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), obowiązany jest do jej udostępnienia. Zdaniem Sądu, akta kontrolne prowadzonego postępowania przygotowawczego zawierają niewątpliwie informację o działalności organu. Tym samym, w sprawie spełnione są określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej warunki zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe, uprawniające do jej stosowania. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje okoliczność, że akta postępowania przygotowawczego stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej, jako zbiór materiałów zawierających wszelkie informacje i dowody zebrane w toku tego postępowania. Materiały takie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu, jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak kwestia sposobu i formy udzielenia informacji, nie zaś podstawa do ich wyłączenia spod działania ustawy. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że jeżeli postępowanie karne jest na etapie postępowania przygotowawczego, to będą miały, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy, zastosowanie przepisy karne. Jeżeli natomiast nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustaw szczególnych, wtedy informację publiczną można uzyskać na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanym przypadku wniosek dotyczy sprawy już zakończonej, toteż zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisy procedury karnej. Sąd zaznaczył, że to nie akta, lecz zawarte w tych aktach nośniki informacji publicznej stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, na podstawie danych zawartych w takich aktach, może być udzielona informacja publiczna (tu o sposobie działania prokuratury jako organu władzy publicznej), co nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia (całości) akt postępowania (wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników informacji, w tym informacji publicznej), czy nawet poszczególnych dokumentów zawartych w tych aktach. Istnieje bowiem prawo do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami Państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, w tym o organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. Informację jako publiczną kwalifikuje się nie przez pryzmat organu, czy podmiotu, który ją wytworzył, lecz treści odnoszącej się do spraw o charakterze publicznym. Niewątpliwie realizowanie przez organy Policji zadań w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych stanowi przykład zadań o charakterze publicznym i w tym zakresie informacja o prowadzonym postępowaniu, czy odpowiednio podejmowanych czynnościach i gromadzonych w sprawie dokumentach dotyczących tego postępowania, może stanowić informację publiczną. Ponieważ akta takiego postępowania, jako zbiór, nie podlegają udostępnieniu, Sąd do oceny organu pozostawił weryfikację, które spośród znajdujących się w nim dokumentów – jako nośników informacji – i w jakiej postaci można udostępnić, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z przedmiotowej ustawy. Zdaniem Sądu, oczywistym jest bowiem, że nie do każdej informacji publicznej jest dostęp, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy. Podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej udziela informacji albo odmawia udzielenia, gdy informacja ta jest tajemnicą ustawowo chronioną. Może to dotyczyć wszystkich dokumentów albo niektórych z nich. Podmiot uprawniony w takim wypadku winien odmówić udzielenia informacji publicznej, wskazując przyczyny stanowiące podstawę odmowy. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że czym innym jest odmowa prawa dostępu do informacji publicznej, zaś zupełnie czym innym odmowa dostępu do informacji, która informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, nie jest. W pierwszym przypadku brak rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej przesądza o konieczności oceny owego braku w kontekście ewentualnej bezczynności organu. Natomiast w drugim przypadku nie sposób mówić o bezczynności, jeśli organ poinformował zainteresowanego (chociażby zwykłym pismem), iż treści będące przedmiotem zainteresowania nie są informacjami publicznymi (o ile rzeczywiście takiego charakteru nie mają). W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega bowiem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. W rozpatrywanej sprawie akta zakończonego postępowania przygotowawczego mogą stanowić źródło informacji publicznej, zaś okoliczność, iż nie podlegają one udostępnieniu jako całość – jak wskazuje organ – nie zmienia charakteru tych akt, a jedynie wymusza właściwą ocenę znajdujących się w nich dokumentów i udostępnienie tylko tych spośród nich, które mają walor informacji publicznej. Jednak na tym etapie postępowania ocena organu, iż wobec niesprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, akta postępowania jako całość nie mogą być stronie udostępnione, bo nie stanowią informacji publicznej, jest przedwczesna. O tym, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie, to czy w pełnej żądanej formie, czy też nie, decyduje organ. Możliwe jest bowiem, że dana informacja nie powinna zostać w ogóle udostępniona bądź też nie w sposób i nie w formie określonej przez wnioskodawcę. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju. Organ, rozpoznając wniosek skarżącego, ma zatem obowiązek zastosowania się do uwag i wskazań przedstawionych przez Sąd. Z tych względów, stosując art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2012 r., uznając przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ Policji w bezczynności nie pozostawał, albowiem wypełniając normę z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawidłowo uznał, że akta kontrolne śledztwa, jako zbiór dokumentów, nie stanowią informacji publicznej, co uprawniało do jedynie pisemnego poinformowania skarżącego o tym. Organ Policji postawił również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 14 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ ma obowiązek udostępnić dokumenty akt kontrolnych śledztwa o sygn. akt [..], stanowiące informację publiczną w sytuacji, gdy skarżący, wbrew temu zobowiązaniu, wnioskował o wgląd w wymienione akta kontrolne śledztwa jako zbiór dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim w bezczynności nie pozostawał, albowiem wypełniając normę z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawidłowo uznał, że akta kontrolne śledztwa, jako zbiór dokumentów, nie stanowią informacji publicznej, co uprawniało go do jedynie pisemnego poinformowania skarżącego o tym. W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim pozostawał w bezczynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim jest bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), zaś akta kontrolne śledztwa tworzące zbiór dokumentów zawierają informację publiczną, jako że oficjalne pisma i notatki urzędowe funkcjonariuszy publicznych, niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego od innego organu w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania i prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP i świadczy zarazem o bezzasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu kasacyjnego. Nie stanowią natomiast informacji publicznej wnioski i pisma pochodzące od stron czy osób prywatnych, znajdujące się w aktach kontrolnych śledztwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że wnioski, pisma i podania stron w ich indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej, są bowiem dokumentami prywatnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób lub w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Istotne przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności poprzez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do akt kontrolnych śledztwa, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu Policji w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie wobec formułowanych zarzutów kasacyjnych, zważywszy że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób (w innej formie), jak choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Nie oznacza to jednak, że organ Policji zwolniony jest z obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd I instancji, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2012 r., miał na względzie taką jego realizację, w wyniku której w sprawie dojdzie do podjęcia czynności materialno – technicznej, polegającej na udzieleniu żądanej informacji, choćby poprzez bezpośredni do niej wgląd, ewentualnie – jeśli organ Policji dostrzega ku temu powody – do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji z uwagi na jedną z ustawowo chronionych tajemnic, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy. W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Z kolei, odmawiając udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych w drodze decyzji, organ Policji obowiązany jest do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wydanie takiej decyzji umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.