I SA/Wa 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta B. z [...] lipca 1977 r., znak [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w B., stanowiącej własność wnioskodawcy oznaczonej, jako działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 1977 r., orzeczono o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości, przyznając jednocześnie właścicielowi R. Z. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z 7 sierpnia 2009 r. R. Z. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podając w uzasadnieniu wniosku przyznanie rażąco niskiego odszkodowania – [...] zł za 1m.kw. Podniósł też, iż nieruchomość oznaczona numerem działki [...] o powierzchni [...] m. kw. została zwrócona, wobec czego roszczenie dotyczy tylko działki oznaczonej numerem [...]. Pismem z 21 sierpnia 2009r. Wojewoda [...] zwrócił się do R. Z. o sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie czy domaga się stwierdzenia nieważności w/w decyzji w całości tj. w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania czy też tylko w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Pismem z 27 sierpnia 2009r. R. Z. wskazał, że jego żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności tylko z zakresie odszkodowania. Decyzją z [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1977 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania. R. Z. złożył odwołanie od decyzji z [...] maja 2010 r. powołując się na zarzut niskiego odszkodowania oraz brak celu użyteczności publicznej przy wywłaszczeniu i niewykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że strony zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wezwane zostały na rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą wyznaczoną na dzień [...] czerwca 1977 r. Minister przytoczył treść art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. i podkreślił, że z powołanego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej oraz że rozprawę przeprowadzono, a jedynie nie brał w niej udziału biegły. Biegły aczkolwiek nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Odszkodowanie zostało przyznane w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 stycznia 1977r. przez mgr inż. J. C. biegłego rzeczoznawcę do spraw rolnych z listy Wojewody [...]. Szacunek działek [...] i [...] sporządzony został łącznie z działkami nr [...] i [...], jednakże odszkodowanie ustalono prawidłowo. Organ zaznaczył, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz że cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54) zgodnie, z którym cena gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła [...] tysięcy zł za 1 ha. Wyliczając odszkodowanie dokonać należało przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i stawek według obowiązujących tabel tj. [...] m.kw. x [...] zł = [...] zł. Jak wynika z odesłania przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958r. do przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1b tej ustawy odszkodowanie ustalało się za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych do gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Zatem maksymalne odszkodowanie, jakie mogło być przyznane za wywłaszczoną nieruchomość, mogło być podwyższone pięciokrotnie tj. do kwoty [...] zł. i takie zostało przyznane w zaskarżonej decyzji. Tym samym, ustalona przez biegłego wysokość odszkodowania została wyliczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Zarzut braku celu publicznego przedmiotowego wywłaszczenia wykracza poza zakres żądania wskazany przez skarżącego w związku, z czym postępowanie nadzorcze przed Wojewodą [...] dotyczyło oceny legalności zaskarżonej decyzji w części obejmującej przyznane odszkodowanie. Kwestia realizacji celu wywłaszczenia nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Tym samym organ uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wskazuje, aby wydana w sprawie decyzja w części dotyczącej odszkodowania naruszyła ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. Z., zarzucając wydanie jej z naruszeniem: - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, - art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nie orzeczenie o nieważności decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja nie uwzględnia nie realizowania celu publicznego wywłaszczenia, - art. 2 ust. 2 w/w ustawy poprzez nie orzeczenie o nieważności decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana przez Wiceprezydenta Miasta B., który nie był upoważniony do wydania takiej decyzji, - art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez nie orzeczenie o nieważności decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podnosząc między innymi, iż nigdy nie nastąpiło zrealizowanie publicznego celu wywłaszczenia, będącego konstytucyjnym warunkiem koniecznym. Otrzymana kwota odszkodowania była rażąco niska, odbiegająca od realnej wartości, narzucona z urzędu. W rozprawie nie brał udziału biegły, lecz sporządził jedynie pisemną opinię szacunkową, co narusza w sposób rażący – wbrew stanowisku organu – ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 1977 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w B., a organ odwoławczy utrzymał w mocy w/w decyzję. Organy uznały, bowiem, że wskazana decyzja w części dotyczącej przyznania odszkodowania nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru są wadliwe. Na wstępie wskazać trzeba, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Skarżący inicjując postępowanie nadzorcze zarzucał wadliwość powołanej wyżej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Należało, zatem ustalić, czy organy nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo uznały, że określone w powyższych decyzjach odszkodowanie, ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zaznaczyć należy, że przepis art. 22 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy naczelnika powiatu, w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje tymczasem, że wysokość odszkodowania nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zauważyć należy, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. wynika, iż organ wywłaszczeniowy, powołując przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. we własnym zakresie dokonał wyliczeń, co do wysokości odszkodowania. Organ nie zachował trybu określonego w art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej i wydał decyzję bez uzyskania stosownej opinii, o której mowa w powyższym przepisie. Opinia biegłych wymagana zgodnie z powołanym przepisem nie została w sprawie w ogóle sporządzona. Przy czym zaznaczyć trzeba, że opinii takiej – wbrew twierdzeniom organu nadzoru – nie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 stycznia 1977r. przez J. C. Jak wynika z analizy akt sprawy przedmiotowa opinia sporządzona została przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, (które nastąpiło w dniu [...] maja 1977 r., jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej), na zlecenie Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w B., tj. podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie jest to opinia, o której mowa w art. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oczywiste bowiem jest, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu, a tym samym bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. Decyzja Wiceprezydenta Miasta B. z [...] lipca 1977 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania, wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności tych decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie. Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. I tak wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności tylko dlatego, że nie ma w niej powołania się na upoważnienie do wydania decyzji ( por. wyrok NSA z 28 września 2006 r., sygn. akt I OSK 109/05, LEX nr 321167). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku realizacji celu wywłaszczenia, stwierdzić należy, iż zbadanie zasadności tej okoliczności byłoby istotne, ale w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast w postępowaniu przedmiotowym - o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania - nie podlega ocenie organu, pozostając bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, co słusznie podniósł organ. Odnośnie zarzutu dokonania wywłaszczenia na cel nie będący publicznym stwierdzić należy, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. O tożsamości przedmiotowej przesądza charakter i zakres praw, których nabycia w drodze decyzji domaga się strona. Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania stanowi rozszerzenie zakresu sprawy. Oparcie zmienionego żądania o inną, niż pierwotna podstawa prawna, także wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarżący, były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, w trakcie postępowania odwoławczego rozszerzył żądanie. Przedmiotem nowego wniosku było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Takie rozszerzenie spowodowałoby zmianę tożsamości sprawy. Zmianie uległaby także podstawa prawna żądania. W związku z powyższym rozpoznanie przez organ odwoławczy tak sformułowanego żądania spowodowałoby nie tylko niedopuszczalne rozpoznanie sprawy w zakresie nieobjętym rozstrzygnięciem organu I instancji, ale również zmianę podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.