I OSK 309/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 532/12 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 532/12 oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Burmistrza M., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmówił przyznania D. P. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego w wysokości 90 zł z przeznaczeniem na pokrycie opłat za używanie mieszkania za miesiąc styczeń 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jego dochodem własnym jest zasiłek stały wypłacany w maksymalnej wysokości 444 zł miesięcznie. Wnioskodawca ma orzeczony okresowo – do dnia 31 października 2012 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności, zamieszkuje w lokalu położonym w M. przy ulicy [...], należącym do H. T. Mieszkanie zajmowane jest bez tytułu prawnego (wyrokiem z dnia 6 stycznia 2006 r. Sądu Rejonowego w M. orzeczona została eksmisja D. P. z przyznanym prawem do lokalu socjalnego). Z informacji uzyskanych od H. T. ustalono, że właściciel lokalu regularnie uiszcza wszelkie opłaty eksploatacyjne związane z mieszkaniem, informacje te potwierdził zarządca wspólnoty mieszkaniowej. Organ podniósł, że D. P. otrzymał propozycję lokalu socjalnego na ulicy [...] w M., jednakże nie przyjął oferty zawarcia umowy najmu lokalu, kwestionując warunki sanitarne mieszkania. W ocenie organu z zebranych dokumentów i informacji wynika, że D. P. jako osoba niepełnosprawna, której dochód własny nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Jednakże, skoro opłaty za mieszkanie są regulowane na bieżąco przez właściciela mieszkania, to brak jest podstaw, by cel wnioskowanej pomocy uznać za niezbędną, realną potrzebę bytową wnioskodawcy. Podkreślono, iż wszelkie płatności jakie dokonuje wnioskodawca winny być regulowane na rzecz właściciela lokalu, który te wydatki już poniósł i zobowiązany jest ponosić je na bieżąco i terminowo. Właścicielowi mieszkania przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów. Organ zaznaczył, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi także sytuacja, kiedy przez nieregulowanie opłat mieszkaniowych wnioskodawca mógłby utracić prawo do lokalu, bowiem eksmisja została już orzeczona prawomocnym wyrokiem Sądu, a jedynie jej wykonanie zostało wstrzymane do czasu uzyskania lokalu socjalnego przez Gminę Miejską M. Zaległości w opłatach mieszkaniowych, które powinien uiszczać korzystający z lokalu, mimo iż nie posiada umowy najmu, nie spowodują zagrożenia utraty prawa do lokalu. Ponadto jak wynika z akt sprawy wnioskodawca od chwili orzeczenia eksmisji nie zawarł żadnej umowy najmu z nowym właścicielem mieszkania, pozostając w lokalu, nie regulując żadnych opłat. W świetle powyższych okoliczności, przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na wnioskowany cel byłoby niezgodne z zasadą pomocniczości państwa dla obywateli, wyrażoną w art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nie znalazł podstaw, by zgłaszaną potrzebę uznać za niezbędną potrzebę bytową i przyznać wsparcie na ten cel. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawca otrzymuje comiesięczne wsparcie na różne inne cele, jak np. żywność, leki, zasiłek stały, okresowo także na zakup butli gazowych, odzieży (średnio miesięcznie uzyskuje kwotę około 800 zł). Podkreślono jednak, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest wyręczanie osoby czy rodziny w zaspokajaniu ich wszelkich potrzeb, lecz jedynie wspieranie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb. Organ wskazał, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na zadania własne, jakimi są zasiłki celowe i musi brać pod uwagę fakt, iż niezbędne jest zabezpieczenie środków pieniężnych na potrzeby związane z całym rokiem, szczególnie w okresie jesienno-zimowym (opał), a także na pokrycie obligatoryjne kosztów pobytu podopiecznych ośrodka z terenu gminy w domach pomocy społecznej. Zauważono również, że wnioskodawca ma możliwość uregulowania swojej sytuacji mieszkaniowej poprzez przyjęcie lokalu socjalnego, jednakże nie odpowiedział pozytywnie na przedstawioną ofertę i w ten sposób odmawia współpracy w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji mieszkaniowej. Wskazano przy tym, iż w lokalu socjalnym przewidzianym dla wnioskodawcy przeprowadzono stosowne kontrole, w wyniku których nie stwierdzono zastrzeżeń co do warunków, jakie winien spełniać lokal socjalny. D. P. złożył od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, iż nie korzysta z centralnego ogrzewania, ale używa mieszkanie i poczuwa się do ponoszenia pozostałych opłat, wyszczególnionych w złożonym wniosku, tj. opłaty za wodę, odprowadzanie ścieków, ogrzewanie wody i wywóz nieczystości stałych. Stanowią one jego niezbędną potrzebę bytową, a nieprzyznanie pomocy społecznej na ten cel powoduje, iż odwołujący popada u właściciela mieszkania w zadłużenie w opłatach za używanie mieszkania, bowiem jest w stanie zapłacić z własnych środków tylko 30 zł. Jednocześnie wskazał, iż nieprawdą jest, że nie ma tytułu prawnego do używania tego mieszkania, bowiem legitymuje się innym niż umowa najmu, czy akt własności tytułem prawnym w myśl art. 9 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. Odwołujący zakwestionował również wyrok Sądu Rejonowego w M., sygn. akt I C 80/05 (IX Ca 307/06). W jego ocenie nie otrzymał on propozycji lokalu socjalnego, lecz lokal tymczasowy, którego z oczywistych względów nie mógł przyjąć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że zaistniała przesłanka niezbędnej potrzeby bytowej do udzielenia żądanej pomocy. Podkreślono, że nie jest zasadnym przyznanie odwołującemu pomocy na opłacenie kosztów za korzystanie z mieszkania, w sytuacji, gdy odwołujący nie jest zobowiązany do ich uiszczania i nie płaci przy tym odszkodowania za bezumowne korzystanie z niego jego właścicielowi. Ponadto przyznanie wnioskowanego zasiłku byłoby również niecelowe z punktu widzenia zasad ogólnych udzielania pomocy społecznej, w tym w szczególności możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. Skarżący podkreślił, że jest zobowiązany do wniesienia bieżących opłat za korzystanie z mieszkania do czasu jego opuszczenia. Jednocześnie w ocenie skarżącego nieprawdziwe jest twierdzenie, iż zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, zaś w związku z tym, iż znajduje się on w trudnej sytuacji życiowej i procesowej, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, należy mu się pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Sąd odwołał się do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), ponadto podniósł, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też, nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Decyzja w tych sprawach wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, które obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Sąd wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, rozważając całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony i jej własnych możliwości i środków a także oceniając, czy wnioskowana pomoc mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 k.p.a. Sąd I instancji ocenił, że organy w pełni zastosowały się do powyższych obowiązków. Z dokonanych ustaleń wynika, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania pomocy. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły, iż w sytuacji, gdy wszelkie należności za mieszkanie, z którego bezumownie korzysta skarżący, regulowane są przez jego właściciela, a nadto skarżący nie płaci również odszkodowania właścicielowi mieszkania za jego bezumowne używanie, to przyznanie zasiłku na opłacenie mieszkania nie byłoby realizacją potrzeby "niezbędnej". Zgłoszona potrzeba nie mogła być uznana za niezbędną potrzebę bytową, chociażby tylko z tego powodu, że skarżący wobec orzeczonej w 2006 r. eksmisji z lokalu, który faktycznie zajmuje, nie jest zobowiązany do regulowania czynszu związanego z lokalem, który to obowiązek niewątpliwie ciążyłby na skarżącym w sytuacji posiadania tytułu prawnego do lokalu. Organ pomocy musi uwzględniać fakt, iż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb i ich rozdział musi być dokonywany w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Sąd zaznaczył przy tym, że skarżący jest stale objęty pomocą ośrodka, otrzymując regularnie pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach i na różne cele. Skarżący nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P. reprezentowany przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że działania podejmowane przez skarżącego w celu utrzymania posiadania mieszkania nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący ponosi bieżące opłaty związane z użytkowaniem lokalu (m.in. media), stąd też przyjąć należy, iż mają one charakter opłat czynszowych, tj. niezbędnych do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego (np. woda, prąd). W niniejszej sprawie nie jest istotna kwestia tytułu prawnego skarżącego do zajmowanego lokalu, albowiem pomimo jego braku (w wąskim rozumieniu jego znaczenia) w przypadku zaprzestania płatności, którejkolwiek z opłat właścicielowi lokalu, może zostać on pozbawiony podstawowych środków gwarantujących mu egzystencję nawet na podstawowym poziomie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, które wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., zgodnie z § 1 tego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, wniesiona w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy: "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". Jednocześnie w art. 39 ust. 2 ustawy zawarte zostało przykładowe wyliczenie powyższych potrzeb, na które może być przyznany omawiany zasiłek, to jest: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dokonując wykładni powyższego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a zatem takiej bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia a w szczególności życie lub zdrowie. Sąd podkreślił, że organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, szczególnie uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie budzi wątpliwości. Powyższe stwierdzenia Sąd I instancji uzupełnił ponadto rozważaniami związanymi z uznaniowym charakterem decyzji wydawanej w oparciu o powołany przepis, a także odwołaniem się do treści art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, w których to przepisach zawarte zostały ogólne unormowania dotyczące pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa. Zauważyć trzeba, że zarówno organy rozpatrujące wniosek D. P., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjęły, że opłaty za używanie mieszkania – co do zasady – zaliczają się do niezbędnych potrzeb bytowych. Jednakże nie można pominąć, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego wynikała z oceny jego sytuacji życiowej i mieszkaniowej ustalonej w sprawie. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji jest w sprawie wiążący również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z ustaleń tych wynika, że D. P. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, nie uiszcza za ten lokal żadnych opłat, opłaty te ponosi właściciel lokalu. Skarżący utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Orzeczona w 2006 r. eksmisja D. P. z przyznanym mu prawem do lokalu socjalnego nie została wykonana, gdyż skarżący nie przyjął oferowanego mu lokalu. Słusznie więc Sąd uznał, że w ustalonych okolicznościach sprawy nie występuje sytuacja, w której D. P. z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych byłby zagrożony utratą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Całokształt przedstawionej w zaskarżonym orzeczeniu argumentacji, także odwołującej się do konieczności uwzględnienia przez organy potrzeb innych osób znajdujących się w sytuacji uzasadniającej udzielenie pomocy społecznej i ograniczonych środków na świadczenia nie daje podstaw do kwestionowania wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. O kosztach pomocy prawnej udzielonej przez ustanowionego z urzędu adwokata orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.