I SA/Wa 222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego A. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2011r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Gminę R., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Gminę R., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...]. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 22 października 2009r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę R. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2010r nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności w/w nieruchomości przez Gminę R. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy R. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2010r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011r. nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez Gminę R., prawa własności w/w nieruchomości. Organ wojewódzki uznał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki zajętości oraz sprawowania przez Gminę władztwa publicznego wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. Pismem z 1 sierpnia 2011r. Wójt Gminy R. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody z [...] lipca 2011r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzją z [...] grudnia 2011r. stwierdził nabycie przez Gminę R. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomość oznaczona nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...] stanowiła, bowiem w w/w dacie współwłasność A. O., C. O. i K. O. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2009r, sygn. akt [...] spadek po K. O. zmarłym [...] stycznia 2007r. nabyli M. K., Z. O., A. O. Ulica [...] posiadała status drogi publicznej, bowiem wymieniona została w uchwale Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z [...] maja 1988r. w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Na podstawie art. 103 ust. 2 w/w ustawy drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999r. stały się drogami gminnymi. Minister stwierdził, iż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. do definicji pasa drogowego. Rozstrzygającym jest, zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi, pasem izolacyjnym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa nieruchomości według wykazu powierzchni zajętych pod drogę publiczną - ulicę [...] – według stanu na dzień 31 grudnia 1989r. przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2008r. pod nr [...] obrazuje stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dacie wskazanej przez ustawodawcę tj. na dzień 31 grudnia 1998r. i stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Nadto stanowi ona dokument urzędowy przyjęty do zasobu geodezyjnego, który zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) był skontrolowany przez starostę. Z protokołu ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na 31 grudnia 1998r. oraz aneksu do protokołu wynika, że jako granicę zajętości pasa drogowego przyjęto krawędź pasa nawierzchni utwardzonej, określonej na podstawie pomiarów terenowych. Oświadczenie współwłaścicieli działki nr [...] z 15 lipca 2010r, że ulica [...] przebiegała poza terenem tej działki i stanowiła odrębny pas gruntu oznaczony, jako działka nr [...], nie zostało poparte żadnymi dowodami. Podniesiono też odnośnie udokumentowanego władztwa publicznego, iż we wniosku Gminy R. wskazano, że ulica [...] wyposażona jest w sieć wodociągową, energetyczną, częściowo posiada nawierzchnię utwardzoną wykonaną przez Gminę R. Utrzymanie zimowe i letnie ( odśnieżanie i sprzątanie) ulicy wykonywane jest również przez Gminę, co potwierdzili mieszkańcy ulicy [...] wskazując, że na tej ulicy jest doprowadzona energia elektryczna, instalacja gazowa i oświetlenie uliczne od ponad 35 lat. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, także w wersji obowiązującej w dacie 31 grudnia 1989r. zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy, a wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina wykonywała władztwo faktyczne nad ulicą [...]. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77§ 1, 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie rzeczywistego stanu sprawy. Podniosła w uzasadnieniu, iż dowodem na fakt nieprzebiegania przez sporną działkę drogi jest mapa do dnia dzisiejszego obowiązująca i zaewidencjonowana pod nr [...] w zbiorach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której uwidoczniony jest przebieg ulicy [...] oraz granice działki [...]. Wójt Gminy R. zlecił w 2008 roku sporządzenie mapy mającej odzwierciedlać stan na dzień 31 grudnia 1998r., ale pomiarów dokonano w lipcu 2008r. Pomijając fakt, że przez 10 lat mogło się wiele zmienić i dokonywane pomiary nie odzwierciedlały stanu na dzień 31 grudnia 1998r. to zdaniem skarżącego nie było tam urządzonej drogi. Niektórzy świadkowie wskazywali na rozjeżdżenie fragmentu działki [...], ale fakt rozjeżdżenia nie jest tożsamy z urządzeniem i istnieniem drogi. Zaskarżona decyzja narusza interes społeczny sanując mapy sprzeczne z dokumentami znajdującymi się w zasobach państwowych i stanem faktycznym. W postępowaniu odwoławczym organ nie wskazując kryteriów swojej oceny, ani przyjętych reguł oceny dowodów jednoznacznie stwierdza, iż dał wiarę twierdzeniom świadków powołanych przez Gminę R. odmawiając wiary zeznaniom współwłaścicieli działki nr [...] jak i wskazanych przez nich świadków. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011r. uchylająca decyzję Wojewody [...] wydaną [...] lipca 2011r. i stwierdzająca nabycie przez Gminę R. z dniem 1 stycznia 1999r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...]. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną – uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W ocenie Sądu objęta skargą decyzja narusza prawo bowiem Minister orzekając odmiennie aniżeli organ I instancji nie odniósł się do całości zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, w szczególności w części dotyczącej uznania za udowodnione zaistnienia przesłanek zakwestionowanych przez Wojewodę [...]. Przesłankami tymi jest konieczność ustalenia przestrzennych granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998r. i faktyczne władztwo Gminy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Prowadząc postępowanie w oparciu o powyższy przepis organ orzekający obowiązany jest do zbadania wyłącznie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego władanie nieruchomością o której mowa w art. 73 w/w ustawy oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. Jak wynika z akt sprawy kwestią niesporną jest, iż współwłaścicielami nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998r. byli A. O., C. O., K. O. Prawidłowo również organ odwoławczy ustalił, iż ulica [...] w R. w dniu 31 grudnia 1998r. posiadała status drogi publicznej, bowiem wymieniona została w uchwale Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988r. Nr [...] w sprawie zaliczania dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych jako droga gminna. Odnosząc się do kwestii zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną – ulicę [...] zauważyć należy, iż w aktach sprawy niniejszej oprócz mapy nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 grudnia 2008r. pod nr [...], która to mapa jak przyjął organ odwoławczy stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w aktach sprawy znajdują się też trzy inne mapy obrazujące inny przebieg ulicy [...] w obrębie [...], gmina R. I tak są to: kserokopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwo Powiatowe w [...] w dniu 4 sierpnia 2009r. za numerem [...] na której ulica [...] oznaczona jest numerem działki [...], kserokopia mapy zgodnej z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwo Powiatowe w [...] 17 listopada 2009r., zaewidencjonowana za numerem [...], gdzie również ulica [...] oznaczona jest nr działki [...] oraz mapa stanowiąca kopię mapy zasadniczej Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Gruntami Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej składnica map i dokumentów geodezyjnych w [...] nr ks. rob. [...] z 14 grudnia 1998r. z naniesioną ulicą [...] – z dopiskiem: [...]. W związku z tym uznać należy, iż nie jest zasadne twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oświadczenie współwłaścicieli działki nr [...] z 15 lipca 2010r, że ulica [...] przebiegała poza terenem tej działki i stanowiła odrębny pas gruntu oznaczony, jako działka nr [...], nie zostało poparte żadnymi dowodami. Takimi dowodami są wskazane wyżej mapy obrazujące inny przebieg ulicy [...] aniżeli przyjął to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w szczególności odnośnie działki nr [...]. Takim dowodem jest też oświadczenie Z. O., M. S., J. D., J. S., K. S., T. O., M.O. z 15 lipca 2010r., z którego wynika, że żadna część działki ewidencyjnej [...] w dniu 31 grudnia 1989 r. nie była użytkowana jako droga publiczna. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ winien odnieść się również do tych dowodów. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem – art. 75 kpa. Ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. pozostaje, zatem do ustalenia przy wzięciu pod uwagę wszystkich dowodów na tę okoliczność. Zauważyć także należy, iż spornym w przedmiotowej sprawie pozostawała kwestia, czy w dniu 31 grudnia 1998r. nad tą nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne Gminy R. Minister przyjął za udowodnione wskazane w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne okoliczności, iż ulica [...] wyposażona jest w sieć wodociągową, energetyczną, częściowo posiada nawierzchnię utwardzoną wykonaną przez Gminę R., utrzymanie zimowe i letnie ( odśnieżanie i sprzątanie) ulicy wykonywane jest również przez Gminę, co potwierdzili mieszkańcy ulicy [...] wskazując, że na tej ulicy jest doprowadzona energia elektryczna, instalacja gazowa i oświetlenie uliczne od ponad 35 lat, a zatem skoro zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy, to wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, w ocenie Ministra gmina wykonywała władztwo faktyczne nad ulicą [...]. Zauważyć należy, iż zarówno z wniosku jak i z oświadczenia wynikają jedynie ogólne, ustawowe uprawnienia zarządcy jednakże nie wskazuje w nich kiedy i jakie konkretnie prace były wykonywane. Działania które podejmowane były na zlecenie Gminy R. nie zostały poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi wykonywanie tych prac. Natomiast udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na dzień 31 grudnia 1998r. poparte dokumentami tj. umowy zawarte przed 31 grudnia 1998r, rachunki, faktury za wykonanie zleconych przez zarządcę drogi prac, faktury za energię elektryczną w związku z założeniem oświetlenia ulicy, których w rozpatrywanej sprawie brak. Organ II instancji nie odniósł się przede wszystkim do twierdzeń, iż władztwo Gminy nie obejmowało swym zasięgiem terenu działki [...] zarówno jeśli chodzi o oświetlenie, wyposażenie w inne media, jak i pozostałe działania. Weryfikację tej okoliczności umożliwić winno wcześniejsze ustalenie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę. Skoro zatem decyzja organu II instancji nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998r. i przesłanki przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na datę jw. to uznać należało, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnił należycie stanu sprawy, a tym samym nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 kpa, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe okoliczności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.