III SAB/Lu 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia SO del. Robert Hałabis, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł.[...] s.c. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie kosztów za usunięcie i dozór pojadu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. M. Ł. i M. Ł., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Spółka cywilna w L., wystąpili do Prezydenta Miasta L. o odebranie pojazdu marki [...] o nr nadwozia [...] oraz pokrycie kosztów jego usunięcia i parkowania do dnia odbioru. Z treści dyspozycji Straży Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. wynikało, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi w trybie art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.; dalej jako "p.r.d."). Skarżący podnieśli, że pismem z dnia 20 września 2011 r. Urząd Miasta Lublina zaproponował zawarcie ugody na proponowaną kwotę za usunięcie i parkowanie pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta L. – na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – zwrócił wniosek przedsiębiorcy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2004 r. została zawarta umowa cywilnoprawna pomiędzy Gminą Miasto L. a firmą [...] s.c., której przedmiotem było świadczenie usług usuwania z dróg miasta L. i przechowywania na parkingach strzeżonych pojazdów określonych w art. 130a i 50a p.r.d. W ocenie organu art. 50a p.r.d. nie zawiera postanowień w zakresie trybu rozliczeń pomiędzy gminą a podmiotem przechowującym pojazd na parkingu, w szczególności nie przewiduje w tym zakresie wydawania decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżone postanowienie. Kolegium uznało, że wydanie postanowienia o zwrocie podania było przedwczesne. W ocenie Kolegium wymaga wyjaśnienia, w jakim trybie pojazd został usunięty z drogi – art. 50a czy art. 130a p.r.d. Ponadto zdaniem organu, w sprawie nie ustalono, czy Rada Miasta L. podjęła uchwałę o potwierdzeniu przejścia własności przedmiotowego pojazdu z mocy ustawy na rzecz gminy. W dniu 6 kwietnia 2012 r. strona skarżąca wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zarzucając Prezydentowi Miasta L. niewydanie w terminie rozstrzygnięcia w przedmiocie pokrycia kosztów usunięcia oraz parkowania pojazdu marki [...] na podstawie dyspozycji Straży Miejskiej z dnia 2 sierpnia 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odebranie pojazdu marki [...] i pokrycie kosztów jego usunięcia i parkowania, skarżący M. i M. Ł. wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu administracji i wyznaczenia Prezydentowi Miasta L. dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz o podjęcie środków zapobiegających naruszaniu w przyszłości terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako "p.p.s.a."). Podniesiono, że ze względu na zawarcie pomiędzy stronami sporu w dniu 16 czerwca 2004 r. umowy cywilnoprawnej dotyczącej przechowywania pojazdów, ewentualnych roszczeń z tego tytułu należy dochodzić przed sądem powszechnym. W ocenie organu wydane w dniu 4 maja 2012 r. postanowienie Kolegium potwierdza pogląd organu dotyczący trybu załatwienia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga M. Ł. oraz M. Ł. podlega odrzuceniu. Z treści skargi skierowanej do sądu oraz akt administracyjnych wynika, że zaskarżona została bezczynność Prezydenta Miasta L., która w ich ocenie polega na tym, że organ nie rozpatrzył żądania odebrania i przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu marki [...], który został usunięty z drogi na podstawie art. 50a p.r.d. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można zaskarżyć bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania), w sytuacji, gdy powinien on wydać akt lub podjąć czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem gdy zobowiązany był wydać decyzję administracyjną, postanowienie (na które służy zażalenie, kończące postępowanie w sprawie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty), pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w sprawie indywidualnej lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przytoczone przepisy, określające zakres właściwości sądu administracyjnego mają na celu oddzielenie spraw, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, od tych, które są rozpoznawane przez sądy powszechne. Podstawowym kryterium rozdzielenia kompetencji pomiędzy sądy administracyjne i sądy powszechne jest charakter stosunku prawnego, na tle którego spór powstał. Jeśli stosunek ten ma charakter cywilnoprawny, właściwe są sądy powszechne, jeśli zaś administracyjny – sądy administracyjne. Zuważyć należy, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym, wprowadza dwie podstawy prawne usuwania pojazdów z drogi – art. 50a oraz art. 130a p.r.d. Jakkolwiek cel ustawodawcy był w obydwu przypadkach podobny – chodzi o usuwanie pojazdów, które z określonych przyczyn, podyktowanych interesem publicznym i bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, nie powinny znajdować się na drodze, to treść obydwu przepisów jest jednak zupełnie różna. W pierwszej kolejności – różne są podmioty, na rzecz których następuje przepadek pojazdów usuniętych, nieodebranych przez właściciela – w przypadku art. 50a p.r.d. jest to gmina, w przypadku art. 130a p.r.d. (w aktualnym brzmieniu) – powiat (wcześniej – Skarb Państwa). Dalej należy zwrócić uwagę, że art. 130a p.r.d. wprowadza zasadę, że to sąd orzeka o przepadku pojazdu, natomiast zgodnie z art. 50a ust. 2 zd. 2 p.r.d., pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy, a przepis ten nie daje podstaw do wydania orzeczenia sądu w tym przedmiocie. W przypadku sporów na tle wynagrodzenia za dozór pojazdów, które zostały usunięte z drogi na podstawie art. 130a p.r.d. i przeszły na własność Skarbu Państwa (obecnie – powiatu), gdyż nie zostały odebrane przez właściciela, w orzecznictwie przyjęto, że podlegają one kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/07, OSNC 2008/7-8, poz. 80). Podstawą do takiego wniosku była treść § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Przytoczony przepis przewidywał zastosowanie określonych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.; dalej jako "u.p.e.a."), dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości, m.in. do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Obecnie rozporządzenie to utraciło moc (art. 15 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 152, poz. 1018), a jak dotychczas Rada Ministrów nie skorzystała z upoważnienia do wydania nowego rozporządzenia w tym przedmiocie (art. 174 u.p.e.a.). Nie ulega jednak wątpliwości, że nawet przed utratą mocy obowiązującej cytowane rozporządzenie z 2002 r. nie mogło być stosowane do rozliczeń za dozór pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 50a p.r.d. W przypadku tego przepisu przepadek pojazdu następuje z mocy prawa, bez orzeczenia sądu, na rzecz gminy a nie Skarbu Państwa, czy powiatu. Nie da się zatem zastosować § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. do pojazdów, o których mowa w art. 50a p.r.d., ze względu na odmienne zakresy unormowania. Trybu rozliczeń i rozstrzygania sporów na tym tle nie wskazują akty wykonawcze regulujące postępowanie w sprawie usuwania pojazdów na podstawie art. 50a i art. 130a p.r.d. – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 113), z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 z późn. zm.) oraz z 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. Nr 143, poz. 845 z późn. zm.). Rozporządzenia z 2002 r. i 2007 r. wskazywały jedynie, że o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy (§ 8 ust. 2). Nowe rozporządzenie z 2011 r. nie rozstrzyga nawet tej kwestii, a orzekanie o przepadku prawa własności przez radę gminy w tych przypadkach budziło zastrzeżenia co do zgodności z konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., I OSK 792/08). W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że strony rozstrzyganego sporu łączy umowa cywilnoprawna zawarta w dniu 16 czerwca 2004 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 tej umowy, przedmiotem zamówienia jest świadczenie usług usuwania z dróg miasta L. i przechowywania na parkingach strzeżonych, pojazdów określonych w art. 130a i art. 50a ustawy [Prawo o ruchu drogowym] oraz art. 30 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (...). Co prawda § 1 ust. 3 umowy stanowi, że szczegółowy tryb i warunki współdziałania jednostek usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone z podmiotami uprawnionymi do podejmowania decyzji o usunięciu pojazdu określają przepisy zawarte we wspomnianym wyżej rozporządzeniu z 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, jednak jak wskazano wyżej – akt ten nie określał ani zasad rozliczeń wynagrodzenia za dozór, ani trybu rozstrzygania sporów na tym tle. Z powyższych rozważań wynika, że strony sporu łączy ewidentnie stosunek zobowiązaniowy (cywilnoprawny). Spory i roszczenia na tym tle stanowią przedmiot sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Właściwym do ich rozpoznania jest zatem sąd powszechny (cywilny), a nie sąd administracyjny. Skoro zatem spór pomiędzy M. Ł. i M. Ł. a organem – Prezydentem Miasta L. ma charakter cywilnoprawny, powinien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Z tego względu skarga skierowana do sądu administracyjnego musiała zostać odrzucona, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tego sporu. Rozstrzygnięcie to nie zamyka skarżącym drogi do dochodzenia ich roszczeń na drodze cywilnoprawnej (zob. art. 1991 k.p.c.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.