I SA/Wa 1129/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości oddala skargę. M. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul.[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...]. W skardze wskazał, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek, w którym on i inne osoby, dalej zamieszkują jako najemcy poszczególnych lokali, od ponad 20 lat, płacą czynsz. Ponadto podniósł, że jego zadaniem podjęta uchwała narusza przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.). Podkreślił, że jako najemca lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, nie został poinformowany o podjęciu uchwały, co narusza art. 34 ust. 4 ugn. Ponadto skarżący podniósł, że w 2005 r. złożył wniosek o wykup zajmowanego lokalu, jednak otrzymał odpowiedź, że nieruchomość ta nie jest na sprzedaż. Wniosek ten ponowił w 2009 r. Przed wniesieniem skargi skarżacy wezwał Radę Powiatu P., pismem z dnia 8 grudnia 2009 r., do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu P. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że lokal, w którym zamieszkuje skarżący, nie stanowi odrębnej nieruchomości w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego, a tylko takie lokale mogą być przedmiotem sprzedaży. Zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu pomieszczeń. Wyrokiem z dnia 22 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 141/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż podjęta uchwała nie miała żadnego wpływu na jego interes prawny lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 352/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli okazałoby się, że skarżący jest najemcą lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym, usytuowanym na części nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, to niezawiadomienie go przez Radę Powiatu P. o zamiarze zbycia tej nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż w konsekwencji uniemożliwiłoby mu skorzystanie z prawa pierwszeństwa. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/11, oddalił skargę, uznając, że działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, a skarżący nie jest najemcą lokalu w budynku wielolokalowym wzniesionym na nieruchomości objętej zaskarżona uchwałą, ani tez garażu związanego z takim lokalem lub stanowiącego odrębny lokal. Sąd uznał, że niezawiadomienie skarżącego przez Radę Powiatu P. o zamiarze zbycia nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym[...], nie naruszyło ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 26/12, zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że Sąd I instancji nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną w zakresie oceny w naruszenia interesu prawnego strony skarżącej zaskarżoną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwe są ustalenia Sądu I instancji, iż działka nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym ani garażem, a skarżący nie jest najemną lokalu w budynku wielolokalowym, ani garażu związanego z takim lokalem. W ocenie sądu nie można pojęcia budynku wielolokalowego, zawartego w art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosić do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartego w art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane i a contrario do tej normy przyjmować, że domem takim jest budynek, w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Nie można tez przyjmować, iż budynek wielolokalowy to wyłącznie taki, w którym lokale mieszkalne zostały wydzielone prawnie, a dowodem tego jest istnienie decyzji starosty o wydzieleniu w danym budynku – w oparciu o projekt wydzielenia lokali – samodzielnych lokali mieszkalnych. O tym zaś, czy mamy do czynienia z budynkiem wielolokalowym, nie decyduje wyodrębnienie prawne do sprzedaży w nim lokali, czy tez wypis z rejestru gruntów oraz wypis z kartoteki budynków, lecz to, czy dany lokal jest przedmiotem szeroko rozumianego obrotu cywilnego, w tym stosunku zobowiązaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 34 ust 7 usg. odniesiono do najemców, których lokale są położone w budynkach wykorzystywanych na inne cele niż mieszkaniowe. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera zaś definicji legalnej pojęcia "lokalu". Definicja lokalu zawarta jest w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z ustawą, lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący zamieszkuje taki lokal w budynku, który znajduje się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , a więc działka nr [...] stanowi część zabudowanej nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała i zlokalizowany tam jest budynek [...], w którym znajdują się pomieszczenia zajmowane przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w związku z powyższym, że skarżący, będący najemcą lokalu, w którym zamieszkuje, legitymując się umową jego najmu na czas nieoznaczony, a także umową najmu garażu w przypadku przeznaczenia takiej nieruchomość do sprzedaży, posiada interes prawnym o jakim mowa w art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, do skutecznego zaskarżenia uchwały. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Ocena będzie dotyczyła rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: W wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w warunkach zakreślonych dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), który stanowi o związaniu wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał organ do wskazania, czy poza skarżącym pozostali najemcy pomieszczeń w budynku [...] (lokali) posiadają umowy zawarte na czas oznaczony, czy też nieoznaczony oraz nadesłania wszystkich umów najmu pomieszczeń (lokali) znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości . W odpowiedzi na powyższe, Rada Powiatu P., pismem z dnia 26 lipca 2012 r. poinformowała, że aktualnie w budynku [...], poza skarżącym pozostaje lokator, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Pozostali najemcy wyprowadzili się w 2011 r. i 2012 r. Organ poinformował jednocześnie, że nie posiada umów najmu z innymi najemcami, bowiem zawierane były one przez inny podmiot i nie zostały Powiatowi przekazane. Do pisma zostały załączone dwie umowy najmu – jedna zawarta na czas oznaczony i jedna na czas nieoznaczony z A. M. oraz protokoły przekazania zajmowanych lokali Powiatowi P.. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości położonej B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], należy podkreślić, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów oceny, poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszania prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał, etc. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała nie narusza art. 34 ust. 4 i 7 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżenia art. 216a przysługuje (między innymi) osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jak wynika z dołączonego do akt pisma organu z dnia 26 lipca 2012 r., w budynku [...] w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały byli oprócz skarżącego najemcy legitymujący się takimi umowami, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu ich lokali, a także legitymujący się umowami najmu lokali na czas oznaczony. W art. 34 ust. 4 tej ustawy ustawodawca wyraźnie wskazuje, jakie są obowiązki organów w wypadku zamiaru zbycia takiej nieruchomości: należy zawiadomić na piśmie osoby, o których mowa wcześniej o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu, który to termin nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Osoby, o których mowa w ust. 1 i 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W ustępie 7 tego samego artykułu ustawodawca kategorycznie stwierdził, że zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali przysługującym najemcom tych lokali. Reasumując, przeznaczenie przez Powiat P. nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa. Zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest czy również do takiego naruszenia prawa doszło przy podejmowaniu uchwały Nr [...] odnoszącej się do działki nr[...]. Na wstępie zaznaczyć należy, że na ww. działce zlokalizowany jest garaż, którego najemcą jest skarżący. Oczywistym jest, że sam garaż nie podlegałby ochronie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 26/12 prawidłowość podjętej w tym zakresie uchwały, musi być oceniana przez pryzmat jego przynależności do lokalu mieszkalnego skarżącego znajdującego się w obiekcie [...] W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezbędne jest ustalenie czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy garaż wynajmowany przez skarżącego jest przynależny zgodnie z normą art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali do lokalu zamieszkiwanego przez skarżącego w obiekcie [...](powyższe wytyczne znalazły się omyłkowo w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 27/12 dotyczącego uchwały Nr[...]). Art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) stanowi, że "do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe pomieszczenia, chociażby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". W skład lokalu mogą więc wchodzić pomieszczenia przynależne, które są w sensie prawnym częściami składowymi lokalu, co oznacza, że będą własnością tej samej osoby, do której należy lokal, a ich powierzchnia będzie wliczona do powierzchni lokalu, przy czym pomieszczenia te nie są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, lecz służą zaspokajaniu innych potrzeb tych osób, które korzystają z samodzielnego lokalu mieszkalnego. Jako przykłady takich pomieszczeń ustawa wskazuje strych, piwnicę, garaż, komórkę. Wszystkie przekładowo wymienione w art. 2 ust. 4 pomieszczenia przynależne to pomieszczenia, które nie mają charakteru mieszkalnego. Ponadto, biorąc pod uwagę brzmienie przepisu nie budzi też wątpliwości, że owe pomieszczenia mogą ale nie muszą przylegać bezpośrednio do lokalu, a nawet mogą być położone poza budynkiem, w którym znajduje się dany lokal. Musza być jednak położone w granicach tej samej nieruchomości gruntowej (patrz E. Bończak-Kucharczyk ‘Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa. Komentarz", wyd. Oficyna 2010-Komentarz do art. 2 wyrok SN z dna 7 marca 2003 r. sygn. akt nr RN 29/02 – M.Podat. 2003/5/29. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że zarówno budynek[...] , w którym znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego (dz. Nr[...]), jak i garaż zlokalizowany na działce nr [...] położone są na tej samej nieruchomości gruntowej, ponieważ dla obydwu tych działek prowadzona jest jedna księga wieczysta. Nie jest to jednak jedyna przesłanka uprawniająca do stwierdzenia, że garaż stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta w dniu 1 września 1997 r. na czas nieoznaczony. Jej przedmiotem był lokal mieszkalny składający się z 3 pokoi, kuchni, korytarza i łazienki o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2. Do umowy najmu załączony został protokół zdawczo-odbiorczy, w którym wyżej wymienione pomieszczenia zostały wskazane (k. 102-105 akt). Ani z umowy najmu, ani z protokołu zdawczo-odbiorczego nie wynika, by skarżącemu przekazano wraz z lokalem mieszkalnym jako pomieszczenie przynależne garaż. Powyższe nie wynika również z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Natomiast jak wynika z materiału dokumentacyjnego garaż został wynajęty skarżącemu na podstawie umowy najmu z dnia [...] lipca 2002 r. na czas oznaczony do dnia [...] czerwca 2003 r. następnie aneksem z dnia [...] lipca 2002 r. przedłużono czas trwania umowy do dnia [...] grudnia 2006 r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2011 r. zawarto umowę najmu garażu na okres jednego roku (k. 265-270 akt). Zdaniem Sądu umowy powyższe stanowią samodzielne umowy najmu garażu i w żaden sposób nie są związane z najmem lokalu mieszkalnego. Jak z nich wynika powierzchnia garażu nie została wliczona do powierzchni lokalu mieszkalnego i wysokość czynszu została określona odrębnie. Również znajdujące się w aktach dowody wpłat (k. 260-262) wskazują, że za garaż czynsz był opłacany odrębnie od czynszu za lokal mieszkalny. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu jednoznacznie wskazują, iż garaż stanowiący przedmiot odrębnej umowy od umowy najmu lokalu mieszkalnego, zawartej zresztą po upływie prawie pięciu lat od umowy najmu lokalu mieszkalnego nie stanowi pomieszczenia przynależnego w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali. W konsekwencji zaś nie podlega ochronie o jakiej mowa w art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w art. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującym najemcom tych lokali. Inaczej mówiąc, jeżeli przedmiotowy garaż nie jest pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego, a więc nie stanowi jego części składowej, to najemca lokalu mieszkalnego mający pierwszeństwo w jego nabyciu, nie korzysta z takiego pierwszeństwa w odniesieniu do garażu. Należy bowiem podkreślić, że jak wynika z treści art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ochronie podlegają wyłącznie najemcy lokali mieszkalnych. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] nie naruszyła przepisu art. 34 ust. 7 w zw. z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.