II OSK 1767/12

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Przyjaciół Przeźmierowa i Baranowa "Nasze Małe Ojczyzny" w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/11 sprawy ze skargi Stowarzyszenia Przyjaciół Przeźmierowa i Baranowa "Nasze Małe Ojczyzny" w Poznaniu na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2011 r. znak: BOII/BP-6bs/ko-772-76-3059/11 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Stowarzyszenia Przyjaciół Przeźmierowa i Baranowa "Nasze Małe Ojczyzny" w Poznaniu kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Przyjaciół Przeźmierowa i Baranowa "Nasze Małe Ojczyzny" w Poznaniu na postanowienie Ministra Infrastruktury z 26 października 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Z akt sprawy wynika, że skarżące Stowarzyszenie w piśmie z 27 marca 2011 r. wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie zezwolenia na realizację lotniska użytku publicznego. Wojewoda Wielkopolski pismem z 7 kwietnia 2011 r. wezwał skarżące Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych pisma z 27 marca 2011 r. przez wyjaśnienie czy dotyczy ono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 k.p.a.), czy też uznania Stowarzyszenia za stronę postępowania (art. 28 k.p.a.) oraz przez złożenie statutu i regulaminu Stowarzyszenia. Skarżące Stowarzyszenie na pismo z 7 kwietnia 2011 r. nie odpowiedziało. W dniu 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego. Odwołania od tej decyzji wnieśli L.W. oraz skarżące Stowarzyszenie. Decyzją z 26 października 2011 r., rozpoznając odwołanie L.W., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 kwietnia 2011 r. Ponadto postanowieniem z 26 października 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia. Uzasadniając postanowienie z 26 października 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Minister Infrastruktury stwierdził, że wobec braku odpowiedzi skarżącego Stowarzyszenia na pismo Wojewody Wielkopolskiego z 7 kwietnia 2011 r. pismo skarżącego Stowarzyszenia z 27 marca 2011 r. Wojewoda pozostawił bez rozpoznania. Tym samym skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu, gdyż warunkiem uznania, że organizacja społeczna bierze udział w postępowaniu administracyjnym jest wydanie przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia. Oddalając skargę skarżącego Stowarzyszenia na postanowienie Ministra Infrastruktury z 26 października 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Sąd pierwszej instancji przyjął, że z art. 31 k.p.a. wynika, iż organizacja społeczna jest legitymowana do udziału w sprawie dopiero z chwilą wydania postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak takiego postanowienia uniemożliwiał skarżącemu Stowarzyszeniu skuteczne wniesienie odwołania. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że wprawdzie z akt sprawy wynika, iż wezwanie Wojewody Wielkopolskiego z 7 kwietnia 2011 r. nie zostało skarżącemu Stowarzyszeniu skutecznie doręczone, jednakże uznał, że nie ma to znaczenia, gdyż nie zmienia to faktu, iż postanowienia nie wydano. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że skarżące Stowarzyszenie nie wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, gdy wnosiło odwołanie. W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że naruszono art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 31 k.p.a. Według wnoszącego skargę kasacyjną z przepisów tych wynika, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji wymagającej oceny oddziaływania na środowisko nie jest wymagane wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie ekologicznej organizacji społecznej. Tym samym wnoszący skargę kasacyjną twierdził, że w postępowaniu, w którym Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję z 18 kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego stosuje się przepisu Prawa budowlanego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miało polegać na tym, że nie uznano, iż złożenie odwołania stanowi przejaw woli wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając skargę kasacyjną, w szczególności ostatnio przywołany zarzut, podniesiono, że doręczenie pisma Wojewody Wielkopolskiego z 7 kwietnia 2011 r. nie było prawidłowe, gdyż nie zastosowano trybu przewidzianego w art. 44 k.p.a. Podniesiono, że wobec wydania decyzji, mimo że nie upłynęło 14 dni od wezwania skarżącego Stowarzyszenia do uzupełnienia pisma z 27 marca 2011 r., brak postanowienia o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie powinien uniemożliwiać mu tego udziału. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy skargi kasacyjnej nie są przytoczone precyzyjnie. Jednakże, mając na uwadze uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, można przyjąć, że zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 134 i art. 31 § 2 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że dla oceny czy skarżące Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu i w związku z tym mogło wnieść odwołanie nie ma znaczenia z jakiego powodu nie zostało wydane postanowienie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli uzna żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu za uzasadnione wydaje postanowienie pozytywne (o dopuszczeniu), a jeżeli uzna, że żądanie to jest nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Na to ostatnie postanowienie służy zażalenie. Tym sposobem organizacja społeczna może bronić się przed niezgodnym z prawem niedopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Ustawodawca wprowadza więc możliwość kontroli instancyjnej niedopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu i, co za tym idzie, kontroli w tym zakresie przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze za niezgodne z prawem należy uznać takie postępowanie organu administracji, które prowadzi do tego, że organizacja społeczna nie może poddać kontroli instancyjnej i następnie sądowej niedopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Za niezgodne z prawem uznać zatem należy postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej bowiem sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale jednocześnie nie może tego kwestionować przed organem wyższego stopnia oraz następnie przed sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż wezwanie z 7 kwietnia 2011 r. do uzupełnienia pisma skarżącego Stowarzyszenia z 27 marca 2011 r. nie zostało skarżącemu Stowarzyszeniu skutecznie doręczone. Zatem z faktu braku odpowiedzi na to wezwanie nie można było wywodzić żadnych skutków prawnych. W szczególności nie można było pisma zawierającego zgłoszenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu pozostawić bez rozpoznania. W tej sytuacji brak postanowienia, pozytywnego albo negatywnego, w przedmiocie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest wynikiem błędu organu administracji. Jest oczywiste, że błąd organu administracji nie może powodować negatywnych skutków dla stron postępowania albo podmiotów, które w tym postępowaniu chcą wziąć udział. Zauważyć należy, że zaaprobowanie w zaistniałej w rozpoznawanej sprawie sytuacji możliwości wykluczenia organizacji społecznej z udziału w postępowaniu, otworzyłoby szeroko drzwi dla nadużyć. Uznanie, że brak postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, niezależnie od przyczyn niewydania takiego postanowienia, oznacza, że organizacja nie bierze w postępowaniu udziału, pozwoliłoby organom administracji na proste uniknięcie kontroli instancyjnej i sądowej niedopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Wystarczyłoby po prostu z bardziej lub mniej zasadnych powodów niezareagować na zgłoszenie się organizacji społecznej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej, w którym twierdzi się, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Powołane przepisy stosuje się w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, uregulowane w ustawie z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. nr 42, poz. 340 ze zm.) nie jest takim postępowaniem. Udziału społeczeństwa wymaga natomiast postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiego przedsięwzięcia, jeżeli została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 72 ust. 1 pkt 14 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W tym stanie rzeczy, a nadto wobec tego, że zasadne okazały się jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, NSA uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionej przez NSA wykładni powołanych wyżej przepisów prawa. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę NSA na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.