IV SA/Wa 938/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w części w jakiej odmówiono wyrażenia zgody; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze G., Gmina S. ok. 23,56 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwa L. wchodzących w skład oddziałów leśnych 246a, b, c, d, f, i, j, 25 Ib, b, c, d, f, h, j, 257j, 25 8d, h, 259a, d, f, 260d, f, g, 265h, b, 266a, b, d, f, g, b, c, obrębu leśnego S. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze G. , Gmina S. ok. 0,55 ha gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwa L. , wchodzących w skład oddziałów leśnych 258i, 25lg, obrębu leśnego S. , projektowanych pod tereny usług sportu i rekreacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Burmistrz S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że przedmiotowa decyzja nie została wydana w oparciu o własne postępowanie w trybie ustawy o ochronie przyrody, a w szczególności z pominięciem prognozy oddziaływania na środowisko oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. (Postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...]), nie przywołano w treści uzasadnienia decyzji żadnego opracowania naukowego dotyczącego przedmiotu sprawy, a zatem nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia rozbieżności powstałych w toku postępowania, nie odniesiono się do Dyrektywy Siedliskowej Nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. Organ wskazał, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje po rozpatrzeniu wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), opiniowanego przez marszałka województwa oraz dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 3 i art. 4 w/w ustawy). Decyzja ta stanowi jeden z elementów uzyskiwanych przez wnioskodawcę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), w procedurze zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego i jej treść odnosi się tylko do gruntów leśnych Skarbu Państwa. Natomiast, zgodnie z art. 54 ustawy dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest poddanie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Opinia ta odnosi się wówczas do całego obszaru objętego projektem planu miejscowego. Brak jest natomiast podstaw do ponownego analizowania zagrożenia środowiska na etapie rozpatrywania wniosku w związku z decyzją wydawaną zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Minister wskazał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. opiniując negatywnie przedmiotowy wniosek, stwierdził, że planowana inwestycja spowoduje fragmentację zwartego kompleksu leśnego, niekorzystnie wpłynie na strukturę i stabilność drzewostanów znajdujących się w sąsiedztwie wyciągu narciarskiego, stwarzając przy tym zagrożenie ze strony czynników biotycznych abiotycznych. Planowane do zmiany przeznaczenia grunty leśne znajdują się w zasięgu [...] Parku Krajobrazowego i obszaru Natura 2000 "G." oraz stanowią cenne pod względem przyrodniczym i gospodarczym drzewostany, w tym lasy ochronne (o 21,11 ha). Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wskazał, że tego typu inwestycja już istnieje w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów leśnych - kompleks narciarski "C." i jej odpowiednie zainwestowanie oraz rozwój i poprawa infrastruktury mogłoby w konsekwencji doprowadzić do zachowania lasów (w tym ochronnych), objętych przedmiotowym wnioskiem. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lasy ochronne przeznacza się na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości lokalizacyjnej dla planowanej inwestycji. Minister stwierdził, że powyższa opinia stanowi ocenę grupy faktów, które jednoznacznie przemawiają za zachowaniem wnioskowanych lasów i ich cennych funkcji (gospodarczych i ochronnych). Zlecona przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kontrola doraźna wnioskowanej zmiany przeznaczenia w zakresie procedury związanej z udziałem P. przy wydawaniu w/w opinii, wykazała, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów leśnych mogłaby wpłynąć niekorzystnie na cenną pod względem przyrodniczym dolinę K., a powstanie tras zjazdowych mogłoby wiązać się z utrudnieniami przy wywozie drewna w okresie zimowym. W ocenie Ministra Środowiska podniesione przez Burmistrza S. zarzuty są nieuzasadnione i nie stanowią dodatkowych okoliczności mających wpływ na zmianę stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] października 2011 r. Organ dodał, iż zmianie nie ulega treść tej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w odniesieniu do wnioskowanych o przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne nieruchomości (ok. 0,55 ha)., gdyż nieruchomości te stanowią grunty nieleśne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Gminy S. , zarzucając jej naruszenie: art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności polegającego na jednostronnej akceptacji twierdzeń wyrażonych w opiniach Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., bez zachowania należytego krytycyzmu oraz dążenia do wyeliminowania zaistniałych rozbieżności; art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2011 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby. Wyrażenie tejże zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy). Rolą Ministra Środowiska jest dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu leśnego jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera jedynie ogólne wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu tego rodzaju zgody. Z art. 3 ust 2 pkt 1 tej ustawy wynika, że ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Z kolei z art. 6 ust. 1 wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przytoczone wyżej przepisy jednakże nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze gruntów leśnych. Ochrona tego rodzaju gruntów leśnych nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nieleśne i nierolnicze, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie tego rodzaju grunty chronić. Zauważyć należy, że decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze jest decyzją uznaniową. Ustawa nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zobligowany jest on podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów leśnych wynikającymi z przepisów w/w ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, Sąd bada ich zgodność z prawem, a nie wnika w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494- 495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Czyniąc zadość temu obowiązkowi organ ma instrument prawny w postaci przeprowadzenia z urzędu dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czy też zażądania w tym celu od strony przedłożenia określonych dowodów. Wskazać też należy, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (vide wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r., V SA 2036/01, LEX nr 82004, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2031/10, baza cbos). Powołane powyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze oraz że nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze gruntów leśnych. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra Środowiska jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie powoływanych przez Gminę S. powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działek leśnych na cele nieleśne i nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób wyczerpujący, czy powody te należało uznać za ważne. Tymczasem Minister wydając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję nie rozważył w sposób wnikliwy argumentów Gminy S. w szczególności tych dotyczących określonej możliwości jej rozwoju. Skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów leśnych w postaci ograniczania przeznaczenia ich na cele nieleśne i nierolnicze, organ pominął przywoływane przez Gminę powody wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze, położonych w rejonie G. z przeznaczeniem pod usługi sportów zimowych, rekreacji i turystyki, zabudowę mieszkaniową mieszkalno-pensjonatową i pensjonatową. Minister odmawiając zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów, nie wziął pod uwagę okoliczności, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem realizacji określonego kierunku jej rozwoju oraz że teren ten ma być przeznaczony pod rozwój funkcji gospodarczych, mających istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, polegającego na rozwoju usług turystycznych. Te kwestie pozostały poza sferą zainteresowania organu. Jednocześnie organ nie może pominąć tego, iż faktyczną przesłanką zamierzeń gospodarczych wnioskodawcy może być atrakcyjne położnie gruntów leśnych z punktu widzenia możliwości zainwestowania pod wyciągi narciarskie. Okoliczność, wskazywana przez Ministra, że na terenie gminy znajduje się kompleks narciarski "C.", nie może stanowić dla organu podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze. Koncepcje w zakresie kształtowania polityki przestrzennej i kierunków jej rozwoju należą bowiem do organów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem ochrona gruntów leśnych, nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy. Podkreślenia wymaga przy tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze G., po uprzednim stwierdzeniu, że w projekcie planu uwzględniono warunki określone we wcześniejszym jego postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ wydając obie decyzje w sposób istotny uchybił art. 80 kpa, według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.