IV SA/Wa 841/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w części w jakiej odmówiono wyrażenia zgody; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy I. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r., w części dotyczącej nie wyrażenia na przeznaczenie na cele nierolnicze 12,2679 ha gruntów rolnych klas I-III położonych w obrębie ewid. L., w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem: 5U/MN (dz. nr. [...]); 10PU (dz. nr [...], [...]); 1UC; 4E; 05KDL; 08KDW(dz. nr [...]); 012KDW, określonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku z dnia [...] września 2011 r, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wójt Gminy I. pismem z dnia [...] września 2011 roku wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 25,8505 ha gruntów rolnych klas I-III, położonych w obrębie ewid. L., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku z dnia [...] września 2011 roku. Marszałek Województwa [...] zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Wójta Gminy I.. Organ podniósł, iż nie podzielił poglądu Marszałka i decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 12,2679 ha oraz wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 13,5826 ha gruntów rolnych klas I-III położonych w obrębie ewid. L.. Organ wskazał, iż wnioskowane grunty, co do których nie wyraził zgody, to grunty klas I-III o najwyższym potencjale produkcyjnym, zaliczone do najlepszych użytków rolnych na terenie gminy, użytkowane zgodnie z ich rolniczym charakterem i ich przeznaczenie pod planowane zainwestowanie byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Proces tworzenia wierzchniej warstwy próchnicznej jest długotrwały, zachodzi więc potrzeba ochrony najbardziej wartościowych gruntów rolnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt podniósł, iż sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "L. II" stanowi konsekwencję polityki przestrzennej gminy I. określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I.. Teren objęty decyzją odmowną według tego Studium położony jest w obszarze potencjalnych terenów rozwojowych z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z predyspozycjami dla rozwoju wielofunkcyjnego, z preferencją dla rozwoju funkcji gospodarczych; obszar ten jest korzystnie usytuowany pod względem uwarunkowań komunikacyjnych oraz dostępności do infrastruktury technicznej; gmina I. nie ma możliwości swobodnego wyboru innych dogodniejszych wariantów lokalizacji niezbędnych zamierzeń inwestycyjnych, bowiem na terenie gminy dominują gleby wysokich klas bonitacyjnych; położenie gruntów bezpośrednio przy ruchliwych ciągach komunikacyjnych naraża je na negatywny wpływ i obniża ich przydatność rolniczą; pozostawienie tych gruntów w dalszym użytkowaniu rolniczym spowoduje, że stanowić one będą enklawę wśród terenów zainwestowanych oraz przeznaczonych do zurbanizowania. Minister stwierdził, iż odwołanie nie mogło być uwzględnione, gdyż nie wniosło ono żadnych nowych dowodów w niniejszej sprawie. Powołana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przede wszystkim w dwóch zapisach odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 1 ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ wskazał, iż proces planowania przestrzennego przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 cytowanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Wójta do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy, zatem Wójt przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych nie jest związany ustaleniami studium, gdyż w przeciwnym razie zgoda taka nie byłaby potrzebna, sprowadzałaby się jedynie do potwierdzenia wcześniejszych ustaleń, które najczęściej poczyniono z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wnioski rozpatrywane są tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03 (Lex nr 158883). Minister odnosząc do opinii Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej, wskazał, że opinia jest oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, jest jednym z niezbędnych elementów materiału dowodowego każdego wniosku i ma znaczącą wartość dla organu podejmującego decyzję, jednak nie jest wiążąca przy podejmowaniu decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Marszałek Województwa [...], w opinii swej podniósł argumenty z zakresu urbanistycznego oraz wskazał, że gmina I. charakteryzuje się gruntami wysokiej jakości. Minister stwierdził, iż nie podziela tej opinii ze względu na ochronę ilościową gruntów rolnych, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast [...] Izba Rolnicza co prawda pozytywnie zaopiniowała wniosek, lecz swojego stanowiska nie uzasadniła. Organ stwierdził, iż tylko w wyjątkowych przypadkach może być wyrażona zgoda na przeznaczenie do zainwestowania gruntów o najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi w odniesieniu do gruntów rolnych o powierzchni 12,2679 ha położonych w obrębie ewid. L., dlatego też wniosek Wójta Gminy I. nie w pełni został uznany za zasadny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy I., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, 107 § 3 oraz art.10 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie oraz uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu podniesiono, że teren objęty decyzją odmowną według studium położony jest w obszarze potencjalnych terenów rozwojowych z obowiązkiem sporządzenia planu z predyspozycjami dla rozwoju wielofunkcyjnego, z preferencją dla rozwoju funkcji gospodarczych, w tym lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. ponad 2000 m2. Korzystne uwarunkowania komunikacyjne, bliskość dużego miasta ok. 1 km, dostępność infrastruktury technicznej przemawiają za przeznaczeniem przedmiotowego terenu dla rozwoju określonych w studium, a następnie w projekcie planu. W gminie I. nie ma możliwości swobodnego wyboru innych dogodniejszych wariantów lokalizacji niezbędnych zamierzeń inwestycyjnych, gdyż dominują gleby wysokich bonitacyjnych. Wskaźnik jakości rolniczej przestrzeni produkcyjnej dla gminy I. wynosi 88,9 pkt. Wnioskowane grunty rolne charakteryzują się wysoką wartością bonitacyjną; dobrą - gleby klas III -7,2713 ha; bardzo dobrą- gleby klas I - 2,2670 ha i gleby klas II - 2,7296 ha przydatnością rolniczą, dominują gleby klas III - 59,27% ogólnego obszaru. Pod względem przydatności rolniczej zaliczone zostały do kompleksu 2-ego rolniczej przydatności gleb, na którym udają się wszystkie rośliny uprawne, lecz uzyskanie wysokich plonów zależne jest od wysokości nakładów i warunków pogodowych. Przedmiotowych gruntów nie można więc zaliczyć do gruntów o najwyższym potencjale produkcyjnym. Przedmiotowe grunty usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie wysypiska będącego w trakcie rekultywacji oraz skrzyżowania drogi krajowej nr [...] relacji [...] z projektowaną obwodnicą Miasta I.. Powyższe wskazuje na uznanie wniosku za konieczny i uzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 - tekst jednolity ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jeśli dotyczy to gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy). Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I - III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera jedynie ogólne wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu tego rodzaju zgody. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 wynika między innymi, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z kolei z art. 6 ust. 1 wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przytoczone wyżej przepisy jednakże nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych o klasy od I - III. Ochrona tego rodzaju gruntów rolnych nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie tego rodzaju grunty chronić. Zauważyć należy, że decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest decyzją uznaniową. Ustawa nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zobligowany jest on podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów w/w ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, Sąd bada ich zgodność z prawem, a nie wnika w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Czyniąc zadość temu obowiązkowi organ ma instrument prawny w postaci przeprowadzenia z urzędu dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czy też zażądania w tym celu od strony przedłożenia określonych dowodów. Wskazać też należy, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (vide wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r., V SA 2036/01, LEX nr 82004, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2031/10, baza cbos). Powołane powyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz że nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie powoływanych przez Gminę I. powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działek rolnych na cele nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób wyczerpujący, czy powody te należało uznać za ważne. Tymczasem Minister wydając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję nie rozważył w sposób wnikliwy argumentów Gminy I., w szczególności tych dotyczących określonej możliwości jej rozwoju. Skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych w postaci ograniczania przeznaczenia ich na cele nierolnicze oraz wysokiej klasie gruntów o pow. 12, 2679 ha, położonych w obrębie ew. L., organ pominął przywoływane przez Gminę powody wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, tj. lokalizacja przedmiotowych gruntów w obrębie drogi krajowej nr [...] relacji [...] oraz projektowanej obwodnicy miasta I., w bezpośrednim sąsiedztwie rekultywowanego wysypiska, racjonalność rozwoju gminy w kierunku, w jakim zlokalizowane są sporne grunty, które według twierdzeń Gminy, stanowić będą enklawę otoczoną terenami zainwestowanymi i przeznaczonymi do zurbanizowania. Minister odmawiając zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów , nie wziął pod uwagę okoliczności, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem realizacji określonego kierunku jej rozwoju oraz że teren ten ma być przeznaczony pod rozwój funkcji gospodarczych, lokalizację wielopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. ponad 2000 m2. Rozważając te argumenty w sposób wnikliwy w kontekście jednoczesnej oceny zwartości przestrzeni rolniczej tego terenu, organ winien wziąć pod uwagę korzystne uwarunkowania komunikacyjne dla tych gruntów, odległość około 1 km od dużego miasta. W przypadku dokonywania oceny przez Ministra, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III na cele nierolnicze jest uzasadnione, organ nie może również stracić z pola widzenia okoliczności, czy grunty objęte wnioskiem (wszystkie lub ich określona część) mają istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, w tym czy stanowią zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. Brak zainteresowania kontynuacją na gruntach produkcji rolnej, może w pewnych przypadkach stanowić poszlakę, iż grunty te nie nadają się racjonalnie do dalszego wykorzystania. Te kwestie pozostały poza sferą zainteresowania organu. Jednocześnie organ nie może pominąć tego, iż faktyczną przesłanką zamierzeń gospodarczych wnioskodawcy może być atrakcyjne położnie gruntów rolnych z punktu widzenia możliwości innego ich zainwestowania (w pobliżu miasta). Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju Gminy, zważywszy że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 stycznia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ wydając obie decyzje w sposób istotny uchybił art. 80 kpa, według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a. — orzekł jak w sentencji.