II GSK 1073/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1788/12 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "B." Spółki z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2013 r. w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w R. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadających do zwrotu, oddalił skargę. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. "B." Sp. z o.o. w R. (dalej – skarżąca) zawarła w dniu 15 czerwca 2010 r. umowę z Województwem Podkarpackim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Rzeszowie umowę w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki o dofinansowanie projektu "Podniesienie kwalifikacji pracowników służby zdrowia w zakresie zarządzania projektami". W związku z pojawieniem się problemów w realizacji projektu – podnoszonych przez skarżącą, kierowanych do Instytucji Pośredniczącej – Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. rozwiązał umowę. Wojewódzki Urząd Pracy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 64.000 zł. Była to wielkość całości przekazanych środków związanych z realizacją umowy. Pismem z dnia 22 marca 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie, które decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 4 maja 2011 r. nie zostało uwzględnione i zaskarżony akt administracyjny został utrzymany w mocy. W związku ze złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Rozwoju Regionalnego uchylił wcześniej wydaną decyzję z dnia 3 marca 2011 r., a także własną z dnia 4 maja 2011 r. Uwzględniając skargę Organ ten wskazał, że konieczne jest dokonanie przez WUP w Rzeszowie ponownej oceny, czy wydatki poniesione przez skarżącą w projekcie mogą zostać uznane za kwalifikowane i czy ich poniesienie nie stanowiło naruszenia prawa. Analiza powinna zostać przeprowadzona przede wszystkim w oparciu o zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w tym m.in. pod kątem podstawowej zasady kwalifikowalności traktującej, iż wydatki muszą być racjonalne i efektywne, jak również dotyczyć usług faktycznie wykonanych i niezbędnych do realizacji projektu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. WUP w Rzeszowie – stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; cyt. dalej jako "ustawa") oraz art. 107 kpa – zobowiązał skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, wykorzystywanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy w kwocie 20.000 zł. W motywach wskazano, że WUP w Rzeszowie stwierdził, iż wydatki poniesione na wynagrodzenie kierownika projektu należy uznać za niekwalifikowane, gdyż są one niezgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – utrzymał w mocy zaskarżony decyzję z dnia 27 lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołujący nie zrealizował żadnego z merytorycznych zadań objętych wnioskiem o dofinansowanie, tj. nie przeprowadzono szkoleń dla uczestników, jak również nie przeprowadzono egzaminów typu CPM. Poniesione w ramach projektu wydatki – finansowane w całości ze środków publicznych – ograniczyły się do wypłaty wynagrodzeń osobom w sposób pośredni lub bezpośredni zaangażowanym do realizacji projektu (80%) oraz zadaniom związanym z promocją i rekrutacją (20%). W toku 9, 1/2 miesięcznej realizacji projektu, do udziału w projekcie nie pozyskano żadnego uczestnika (brak deklaracji uczestnictwa), a jedynie 11 osób (z planowanych 80) "wyraziło chęć wzięcia udziału w szkoleniu". Nie zrealizowano również ani jednej godziny szkolenia. Odwołujący wydatkował ze środków publicznych prawie 100.000 zł., przy czym nie zrealizował żadnego z planowanych produktów, nie osiągnął żadnego z planowanych rezultatów i tym samym nie zrealizował celu projektu, jakim było podniesienie kwalifikacji pracowników służby zdrowia w zakresie zarządzania projektami. W ocenie Ministra Rozwoju Regionalnego niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy beneficjent składa wniosek (w którym zakłada osiągnięcie pewnych celów), a następnie otrzymuje środki publiczne, po czym nie osiąga żadnego rezultatu. Od powyższej decyzji B. Sp. z o.o. w R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów: a/ naruszenie z art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa – polegające na niedokonaniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie,; b/ naruszenie art. 184 ustawy o finansach publicznych polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na wynagrodzenie kierownika projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie procedur, albowiem nie spełniały podstawowych warunków kwalifikowalności w rozumieniu "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL" c/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych polegające na jego zastosowaniu w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu środków wydatkowanych na wynagrodzenia dla kierownika projektu; d/ naruszenie art. 35 § 2 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. – polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ustawowych terminów do rozpoznania sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, jako decyzji naruszających prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżąca podpisując w dniu 15 czerwca 2010 r. z WOP w Rzeszowie umowę na dofinansowanie projektu realizowanego w ramach PO KL "Podniesienie kwalifikacji pracowników służby zdrowia w zakresie zarządzania projektami" zobowiązała się do zrealizowania przedmiotu umowy zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Natomiast wniosek o dofinansowanie – w tym jego założenia, opis potrzeb, grupy docelowe (kto będzie uprawniony do udziału w szkoleniach), rezultaty (liczba przedsiębiorstw objętych szkoleniami, liczba osób, które ukończą kursy) – zostały określone przez skarżącą, która sama zdefiniowała, na jakich warunkach chce projekt zrealizować. W związku z powyższym, w ocenie WSA w Warszawie, skarżąca ponosi całą odpowiedzialność za jego nie zrealizowanie zgodnie z przyjętymi założeniami. Natomiast na poziomie projektowym za zarządzanie, prawidłową realizację i osiągnięcie zakładanych celów odpowiada kierownik (w tym wypadku prezes zarządu skarżącej spółki). Sąd pierwszej instancji wskazał również, że kierownik nie jest rozliczany z realizacji poszczególnych obowiązków np. utrzymywania bieżących kontaktów z Instytucją Wdrażającą, ale z wykonania zadania, jakim jest skuteczne zarządzanie projektem prowadzące do zrealizowania projektu w określonym we wniosku o dofinansowanie kształcie. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową tj. Instytucja Wdrażająca przekazuje środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. W efekcie oznacza to, że osoby lub osoba odpowiedzialna za osiągnięcie tego celu (kierownik projektu) niewłaściwie wykonywała swoje zadanie – w szczególności gdy jednym z obowiązków kierowania była ocena postępów w realizacji projektu i podejmowanie działań korygujących. W przypadku skarżącej Instytucja Wdrażająca wielokrotnie wskazywała na błędy i niestaranność w zakresie zarządzania projektem. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie tylko nie przeprowadzono żadnego szkolenia lecz także nie pozyskano ani jednego uczestnika (brak deklaracji uczestnictwa). Wydatkowano środki publiczne, przy czym nie zrealizowano żadnego z planowanych produktów, nie osiągnięto żadnego z planowanych rezultatów i tym samym nie zrealizowano celu projektu, jakim było podniesienie kwalifikacji pracowników służby zdrowia w zakresie zarządzania projektami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozważenie czy pojedyncze czynności były wykonywane prawidłowo, czy też nie, nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia, gdyż ogół działań podjętych przez kierownika projektu nie doprowadził w rezultacie do osiągnięcia założonych i zatwierdzonych we wniosku o dofinansowanie rezultatów. W ocenie Sądu, praca wykonana przez kierownika nie przełożyła się na osiągnięcie rezultatów założonych w projekcie – de facto nie udało się rekrutować uczestników, nie przeprowadzono żadnego szkolenia, a przez okres od marca 2010 r. do grudnia 2010 r. skarżąca przedstawiała do rozliczenia głównie koszty zarządzania projektem. Natomiast na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się ponosić wydatki zgodnie z obowiązującymi Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wydatkowanie przez skarżącą środków z dofinansowania niezgodnie z Wytycznymi skutkuje ich niekwalifikowanością, co oznacza, że Spółka złamała procedury obowiązujące przy realizacji projektów (Wytyczne i umowę o dofinansowanie projektu), tj. naruszyła obowiązek wynikający z art. 184 ust. 1 ustawy. W efekcie zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy środki wydatkowane niezgodnie z procedurami podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Sp. z o.o. w R., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów, tj.; - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z Wytycznymi w Zakresie Kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, podczas gdy ww. wytyczne nie stanowią norm prawa powszechnie obowiązującego; - art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwane dalej k.p.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niedokonaniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w rezultacie czego dokonano błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, jakoby osoba pełniąca funkcję kierownika projektu nie wykonywała powierzonych jej obowiązków w sposób prawidłowy oraz że wydatki na wypłatę wynagrodzenia dla kierownika projektu były nieracjonalne oraz w przypadku wątpliwości w tym przedmiocie - nieprzeprowadzenie przez organ dodatkowych dowodów wskazujących na prawidłowość wykonywania obowiązków przez kierownika projektu; - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a to do art. 7 w zw z art. 77 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżący zarzucał brak wyczerpującego i kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska i argumentów skarżącego, w szczególności dotyczących braku kwestionowania na wcześniejszym etapie realizacji projektu środków wydatkowanych na wynagrodzenie kierownika projektu; - art. 2 w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż prawa i obowiązki skarżącej, w tym w zakresie zasad oceny wydatkowania środków dofinansowania, mogą być uregulowane w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, niebędących źródłem prawa powszechnie obowiązującego; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm., zwana dalej Pol Rozwoju U) oraz w związku z pkt 3.1.4 sekcja 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej Wytycznymi) - poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wydatki przeznaczone na wynagrodzenie kierownika projektu nie spełniają zasady efektywnego zarządzania finansami, podczas gdy ww. wydatki są racjonalne, efektywne i poniesione w związku z realizacją celu projektu. - naruszenie prawa materialnego, a to art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na wynagrodzenie kierownika projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie procedur, podczas gdy żadne z procedur nie zostały naruszone; - naruszenie prawa materialnego, a to art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające jego zastosowaniu w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu środków wydatkowanych na wynagrodzenia dla kierownika projektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona szczegółowo ustosunkowała się do postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego zastosowania przez organy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mimo iż Wytyczne nie należą do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, i wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności organów przez Sąd pierwszej instancji, który zaakceptował powyższe stanowisko organów. Zdaniem skarżącej spółki Wytyczne te nie są aktem prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogą być źródłem praw i obowiązków skarżącej. Stanowisko to nie jest trafne, pomija bowiem to, że podstawę dofinansowania projektu stanowiła umowa, której postanowienia obejmowały kwalifikowanie wydatków w ramach realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, które tym samym były istotnymi postanowieniami umownymi, a co za tym idzie mogły kształtować uprawnienia i obowiązki skarżącej. Niezasadne są więc wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia Konstytucji RP, tj. art. 2 w zw. z art. 77 i 87 ust. 1. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie są trafne. W szczególności nie można przyjąć, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnej oceny stanu faktycznego. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarżąca ponosi całkowitą odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu zgodnie z przyjętym przez siebie założeniem, a na poziomie projektowym za zarządzanie, prawidłową realizację i osiągnięcie zakładanych celów odpowiada kierownik projektu, a organy obu instancji wskazały na zaniedbania po stronie kierownika projektu, konkretyzując błędy i niestaranność w zakresie zarządzania projektem. To, że projekt nie został zrealizowany było konsekwencją przyczyn, które w zasadniczym stopniu obciążają skarżącą. Podnoszone przez skarżącą okoliczności trafnie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako przyczyny, które nie mogą uzasadniać odstąpienia od zobowiązania skarżącej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu (które w całości nie zostały zrealizowane). Skoro zarzuty skarżącej spółki dotyczące wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy są bezzasadne, to również nie można podzielić zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2), ponieważ ustalenia co do stanu faktycznego sprawy dawały podstawy do stosowania wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych. Z tych samych względów nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki co do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skoro Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i prawidłowo przedstawił stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to również zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4 p.p.s.a. jak też art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych są bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymagania i odnosi się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym do stanowiska prezentowanego przez skarżącą. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.