II SA/Wr 447/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś.-Z., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "P. J." położonego przy ul. N. [...] w Ś.-Z., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ. Na uzasadnienie tego rozstrzygnięcia podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "P. J.", do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia zagadnieniem wstępnym są toczące się przed Wojewodą D. postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty L. o sygn. [...] z dnia [...] r., uchylającej własną decyzję ostateczną Nr [...] (sygn. [...]) z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na ww. rozbudowę oraz wszczęte przez PINB w L. postępowanie w sprawie samowolnej realizacji wspomnianej rozbudowy, zawieszone obecnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Dalej podano, że postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, zostało zaskarżone przez A. Sp. z o .o., jednak D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie to nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia organu stopnia powiatowego stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśniono, że zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu to takie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, zaś jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu niż rozstrzygający daną sprawę, a ponadto istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Dalej zauważono, że zawieszone przez PINB postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestora, tj. A. Sp. z o.o., z dnia [...] r., którym zwrócił się o wydanie pozwolenie na użytkowanie rozbudowy budynku hotelowego "P. J." objętej decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy przed Wojewodą D. toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty L. z dnia [...] r. uchylającej ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] r. Decyzja Starosty L. z dnia [...] r. została wydana w postępowaniu wznowionym ze względu na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych – wyrokiem z dnia [...] r., o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. Ś. skazał A. H. i R. H. (współwłaścicieli Sp. z o.o. A.) za to , że "(...) w okresie od 2008 roku do 12 października 2009 roku w Ś.-Z., powiat l., działając wspólnie i w porozumieniu z inną osobą prowadzili bez wymaganego zezwolenia roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku hotelowego "P. J." położonego przy ul. N. [...], która to rozbudowa polegała na dobudowaniu na poziomie parteru budynku pomieszczeń o funkcji zabudowy i na poziomie piętra pokoi hotelowych oraz na dobudowaniu zewnętrznej estakady komunikacyjnej łączącej budynki A i C w hotelu "P. J.". Następnie wskazano, że PINB w L. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej realizacji opisanej na wstępie rozbudowy budynku hotelowego "P. J.", zawieszone obecnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie uchylenia decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] r., zakończone w pierwszej instancji decyzją Starosty L. z dnia [...] r. uchylającą decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie wykonanej na podstawie tego pozwolenia rozbudowy budynku hotelowego "P. J.". Stwierdzono, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na użytkowanie jest udzielane na obiekt budowlany, który powstał legalnie bądź został zalegalizowany we właściwym trybie. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie powinien udzielać pozwolenia na użytkowanie rozbudowy obiektu budowlanego, która, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, została wykonana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, przy czym ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii nastąpi w toczącym się już postępowaniu wznowieniowym dotyczącym uchylenia decyzji Starosty L. z dnia [...] r. Postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Starosty L. z dnia [...] r. należy zatem traktować jako zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozstrzygnięcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "P. J.". W tej sytuacji – jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – organ I instancji zobowiązany był zawiesić, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie rozbudowy budynku hotelowego "P. J.", do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ. Dalej organ II instancji uznał, że wniesione zażalenie nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., a ponadto stwierdził, że nie budzi sporu, że zawarty w art. 54 Prawa budowlanego termin na wniesienie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest terminem prawa materialnego określonym przez ustawodawcę, którego organ nie może zmieniać. Niemniej, jak podkreślono, zawieszone postępowanie nie toczy się w trybie art. 54, lecz 55 Prawa budowlanego. Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem Inwestora – A. Sp. z o.o. z dnia [...] r., którego treść nie budzi żadnych wątpliwości co do intencji wnioskodawcy. Ustawodawca nie wyznaczył w ustawie Prawo budowlane ścisłego terminu w jakim postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie winno się zakończyć co oznacza, iż można w nim stosować przepisy art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w Ś.-Z.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez bezprawne przyjęcie, iż wznowienie postępowania sprawie uchylenia prawomocnego pozwolenia na budowę jest postępowaniem od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co jest oczywiście sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej oraz rozumieniem przesłanki uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając te zarzuty wskazano na dwie okoliczności, które – zdaniem autora skargi – w sposób oczywisty i bezsprzeczny mają wpływ na przedmiotową sprawę i które z niezrozumiałych względów są pomijane przez organy ze szkodą dla Skarżącej. Budzi zdziwienie autora skargi w niniejszej sprawie, iż organ świadomie lekceważy podstawy prawa administracyjnego i interpretuje przepis wbrew nauce prawa oraz orzecznictwu wyłącznie po to, aby uniemożliwić inwestorowi przystąpienie do użytkowania obiektu. Podniesiono, iż organy budowlane już blisko kilka lat zamiast pomagać inwestorowi w procesie budowlanym robią wszystko (wznawiając nawet postępowania po kilka razy), aby tylko inwestor nie zrealizował swojej inwestycji. Następnie podkreślono, że skarżony organ w swoim postępowaniu oparł się na art. 97 §1 pkt 4 kpa co nie ma żadnego oparcia w nauce prawa oraz orzecznictwie sądowym, gdyż przesłanka z tego przepisu nie wystąpiła. Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, według opinii Skarżącej, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Dalej przyjęto, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Wskazano, że toczące się postępowania o charakterze nadzwyczajnym nie są postępowaniami w rozumieniu powołanego przepisu, bo rozstrzygnięcie nie ma niezbędnej cechy nowości, tzn. iż kwestia ta nie była jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie w obrocie nadal znajduje się prawomocna ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniesiono, że w ocenie skarżącej Spółki, z uwagi na treść art. 55 Prawa budowlanego, zawieszenie postępowania jest w ogóle niemożliwe z uwagi na pełne uregulowanie tej kwestii w Prawie budowlanym oraz braku odesłania ustawy Prawo budowlane do Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. (data wpływu do Sądu: 30.08.2012 r.) pełnomocnik strony skarżącej przedstawił swoje uwagi dotyczące działania organów nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących skarżącej spółki. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 6 września 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wydane przez organ I instancji. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zatem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów procedury, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjmując, że w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wynik wznowionego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygniecie sprawy głównej. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z przepisem art. 57 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć szereg dokumentów dotyczących danego obiektu. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. W takim stanie prawnym organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestor (strona skarżąca) posiada decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną przez Starostę L. w dniu [...] r., ale w wyniku kontroli stwierdzono, że rozbudowa obiektu została wykonana samowolnie przed uzyskaniem tejże decyzji. W związku z tym zapadł wyrok sądu karnego skazujący współwłaścicieli spółki-inwestora za prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia. Wobec tego organ nadzoru budowlanego wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem jego zdaniem zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnienie się nowej okoliczności nieznanej organowi poprzednio). Starosta L. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i decyzją z dnia [...] r. uchylił rzeczone pozwolenie, a jego decyzja została przez inwestora zaskarżona w drodze odwołania i postępowanie nadal się toczy. Wobec tego organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu nie może być dalej prowadzone i zdecydowały się na jego zawieszenie. Za podstawę prawną organy przyjęły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma to, co w istocie jest przedmiotem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a co za tym idzie, jaki zakres przyjmuje to postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w trybie opisanym w art. 59 Prawa budowlanego może być wydana wyłącznie w stosunku do obiektu, który ma cechę legalności (został wybudowany na podstawie stosownego pozwolenia, zgłoszenia etc.). Należy jednak pamiętać, że skoro w niniejszej sprawie inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to decyzja taka korzystała z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej. Domniemanie takie wynika z przepisu art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. A zatem skoro ustawodawca w ten sposób kształtuje byt prawny decyzji administracyjnych, to należy uznawać, że dopóki decyzja uchylająca daną decyzję administracyjną (tu: pozwolenie na budowę) nie stanie się decyzją ostateczną, to pierwotna decyzja korzysta z przymiotu ostateczności, a co za tym idzie jest wiążąca, także dla organów nadzoru budowlanego, na ile ich dotyczy. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest tu swoistym dowodem na to, że inwestycja miała legalne źródło, a zatem na mocy art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego nabrały przekonania, że pozwolenie na budowę powinno zostać uchylone i w tym celu doprowadziły do wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych, a mianowicie do wznowienia postępowania sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Trzeba jednak podkreślić, że z chwilą wznowienia postępowania w sprawie wydana w tejże sprawie decyzja ostateczna nie traci jeszcze waloru ostateczności. Świadczy o tym brzmienie art. 151 § 1 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem dopiero nowa decyzja wydana we wznowionym postępowaniu może rzutować na byt prawny decyzji pierwotnie wydanej. Dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta z cechy ostateczności, a postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 149 k.p.a. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przyjęcie poglądu odmiennego stawiałoby inwestora w rażąco niekorzystnym położeniu, albowiem mogłoby się zdarzyć tak, że toczące się postępowania w trybie nadzwyczajnym prowadziłyby do niemożności korzystania przez niego z dobrodziejstwa ostateczności decyzji. Z takim rozumowaniem Sąd w niniejszej sprawie nie mógł się zgodzić. Następnie trzeba jeszcze zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy o tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. W opisanym przypadku sprawą administracyjną jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z tej perspektywy wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania przez starostę nie stanowi przeszkody w działaniu organu nadzoru budowlanego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że zachodzi taki związek między wynikiem postępowania wznowieniowego przed Starostą L. a rozstrzygnięciem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Innymi słowy: nie można uznać, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany czekać (zawiesić postępowanie) do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego przed starostą, albowiem nawet nie znając jego wyniku organ ten jest w stanie prowadzić postępowanie i je zakończyć, wydając rozstrzygnięcie w którejś z przewidzianych prawem form. Jak słusznie podkreśla się w judykaturze, w rozstrzyganiu kwestii wstępnej chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Natomiast w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne postępowanie główne w sprawie nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że do czasu wzruszenia każdego rodzaju orzeczenia obowiązuje ono nadal i korzysta z domniemania prawidłowości (tak: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). W tym stanie rzeczy podana przez organy nadzoru budowlanego przesłanka zawieszenia postępowania została wskazana z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 16 § 1 k.p.a., albowiem nie miała ona charakteru zagadnienia wstępnego tamującego możliwość rozpoznawania sprawy i wydania decyzji przez organ I instancji. W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obu instancji powinny prowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zakończyć je w jednej z dopuszczalnych form, biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia. Jeśli organy stwierdzą, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, to konieczne będzie podejmowanie innych prawem przewidzianych kroków, co jednak na obecnym etapie pozostaje poza zakresem kognicji Sądu w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt I wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., a w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a.