VIII SA/Wa 386/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenia i rozwój mikroprzedsiębiorstw" oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z/s w F. (dalej: "skarżąca") jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiające przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Pomocy odmówiono w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 2011 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako "ARiMR") wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na l. 2007-2013. Wraz z wnioskiem beneficjent złożył załączniki niezbędne do przeprowadzenia wstępnej weryfikacji spełnienia podstawowych wymogów formalnych. Po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku w dn. [...] lutego 2012 r. pismem o powołanym wyżej numerze organ odmówił wnioskującej spółce przyznania wnioskowanej pomocy podnosząc, że zachodzą przesłanki do nieprzyznania pomocy określone w § 12 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowanej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na l. 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. nr 139, poz. 883 ze zm.) oraz art. 5 i 58 kodeksu cywilnego. ARiMR wskazał, że w trakcie weryfikacji wniosków o przyznanie pomocy, złożonych przez podmioty wymienione w załączniku do odmowy, stwierdzono zależności, które dają podstawę odmowy przyznania pomocy wnioskodawcom. Organ stwierdził bardzo istotną kwestię dotyczącą zarówno lokalizacji jak i zakresu planowanych inwestycji. Mianowicie, wszystkie z wnioskujących podmiotów planują realizację inwestycji na sąsiadujących ze sobą działkach nr ew. [...],[...],[...] w obrębie P., gm. W.. Uwzględniając dodatkowo planowany zakres inwestycji można stwierdzić, że nie są to odrębne i niezależne od siebie operacje, lecz celowe zaplanowane działanie, polegające na zorganizowaniu ośrodka wypoczynkowego świadczącego kompleksowe usługi turystyczne i rekreacyjne wraz z całą infrastrukturą. Ze względu na szeroki zakres i wysokie koszty inwestycji została ona podzielona na mniejsze, celem uzyskania jak najwyższego zwrotu poniesionych nakładów inwestycyjnych. W ocenie organu powyższe dowodzi, że udziałowcy spółek wnioskujących o przyznanie pomocy w ramach ww. programu, chcąc uzyskać dodatkową korzyść finansową, powołali do istnienia kilkadziesiąt wnioskujących o przyznanie pomocy podmiotów, celem zrealizowania jednego kompleksowego przedsięwzięcia. Wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Zdaniem organu skarżąca poprzez swoje działania stworzyła sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego działania, wymagane do otrzymania takich płatności. W następstwie poczynionych ustaleń organ uznał, że powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady 2988/95 z dn. 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania tej korzyści prowadzą do nie przyznania lub wycofania korzyści, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Organ podkreślił, że środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dn. 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z dn. 23.12.1995 r.). Stosownie do ww. rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W dn. [...] lutego 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując na nieprawidłowości w wydaniu rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie. Pismem z dn. [...] kwietnia 2012 r. ARiMR poinformowała skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2012 r. [...] sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania pomocy, wnosząc o uchylenie dokonanej odmowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w sprawie nie występują ani faktyczne okoliczności, ani nie istnieje podstawa prawna, która by sankcjonowała odmowę przyznania pomocy. Skarżąca wskazała, że jest podmiotem działającym na obszarach wiejskich, zamierzającym zatrudniać, po podpisaniu umowy z ARiMR, pracowników i wypełniając tym samym cele i zasady działania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na l. 2007- 2013. Planowa inwestycja związana z działaniem [...] nie jest zresztą jedyną formą aktywności spółki, która prowadzi działalność w zakresie produkcji rolnej oraz planuje działania w innych strefach gospodarczych. Natomiast aktywność i przedsiębiorczość założycieli spółki, którzy w okresie kilkunastu lat utworzyli wiele spółek nie ma nic do rzeczy. Nawet hipotetycznie przyjmując możliwość zastosowania wskazanych przez organ podstaw prawnych odmowy, musiałoby być stwierdzone naruszenie prawa samego beneficjenta osoby prawnej, a nie jej wspólników - założycieli. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dn. 6 września 2012 r. występując w imieniu skarżącej spółki, jej prokurent P. M. złożył pisemny załącznik do protokołu, w którym rozszerzył i uzupełnił argumentację skargi. W jego treści podniósł, że wskazane w odmowie przepisy prawa wspólnotowego oraz przepisy kodeksu cywilnego nie mogą mieć zastosowania w sprawie. Organ dopuścił się również braków postępowania wyjaśniającego nie korzystając z posiadanych przez siebie danych z krajowego systemu ewidencji obrazujących historię gospodarczą skarżącej spółki i innych wymienionych w piśmie o odmowie podmiotów oraz nie badając statusu MSP skarżącej spółki i podmiotów uznanych za powiązane. Zarzuca, że organ wybiórczo zastosował przepisy Zalecenia Komisji z dn. 6 maja 2003 r., gdzie w art. 3 ust. 3 stawia się warunek uznania za przedsiębiorstwa powiązane – prowadzenie działalności na rynkach właściwych lub sąsiednich. W przypadku skarżącej spółki nie można doszukać się spełnienia tegoż warunku, gdyż nie prowadzi działalności na tym samym rynku lub sąsiednim, z podmiotami wymienionymi w piśmie o odmowie. Ponadto podkreślił, że teza o sztuczności stworzenia warunków do przyznania pomocy jest chybiona, szczególnie w przypadku wniosku [...], który dotyczy budowy placówki medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą. Zobligowany jest do przeprowadzenia kontroli legalności objętych skargą decyzji i postępowań prowadzących do wydania tychże w celu sprawdzenia, czy nie doszło do naruszeń prawa powodujących potrzebę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z dn. 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) stanowi § 12 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na l. 2007-2013. Zgodnie z jego treścią pomoc jest przyznawana i wypłacana do wysokości limitu, który w okresie realizacji Programu wynosi na jednego beneficjenta 300 tys. zł, z tym że: w przypadku działalności wykonywanej w zakresie określonym w § 10 ust. 1 pkt 3 wysokość pomocy przyznawanej na realizację jednej operacji nie może przekroczyć (pkt 1): 100 tys. zł – jeżeli ekonomiczny plan operacji przewiduje utworzenie co najmniej 1 i mniej niż 2 miejsc pracy w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne i jest to uzasadnione zakresem rzeczowym operacji (a); 200 tys. zł – jeżeli ekonomiczny plan operacji przewiduje utworzenie co najmniej 2 i mniej niż 3 miejsc pracy w przeliczeniu na pełnie etaty średnioroczne i jest to uzasadnione zakresem rzeczowym operacji (b); 300 tys. zł – jeżeli ekonomiczny plan operacji przewiduje utworzenie co najmniej 3 miejsc pracy w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne i jest to uzasadnione zakresem rzeczowym operacji (c). W przypadku, gdy operacja dotyczy wyłącznie działalności związanej z przetwórstwem lub obrotem produktami lub obrotem produktami rolnymi lub jadalnymi produktami leśnymi objętymi załącznikiem nr 1 do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wymienionej w wykazach działalności, do których może być przeznaczona pomoc określonych w przepisach w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pomoc jest przyznawana i wypłacana do wysokości 100 tys. zł, jeżeli ekonomiczny plan operacji przewiduje utworzenie co najmniej jednego miejsca pracy w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne i jest to uzasadnione zakresem rzeczowym operacji (pkt 2). W przypadku, gdy pomoc jest przyznawana i wypłacana na podstawie ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w okresie realizacji Programu, suma przyznawanej pomocy nie może przekroczyć 300 tys. zł. (ust.3). Przy ustalaniu limitu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się sumę kwot pomocy wypłaconej w ramach operacji realizowanych i kwot pomocy przyznawanej w ramach operacji, których realizacja nie została jeszcze zakończona (ust.3). W przypadku wspólników spółki cywilnej przy ustalaniu limitu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się działalność wykonywaną w ramach spółki cywilnej oraz we własnym imieniu przez każdego wspólnika (ust. 4). Osobę fizyczną ubiegającą się o pomoc, która podejmuje we własnym imieniu działalność gospodarczą jako mikroprzedsiębiorca, uwzględnia się w liczbie tworzonych miejsc pracy (ust. 5). Wzrost zatrudnienia liczy się od momentu bazowego, za który przyjmuje się wyższy stan zatrudnienia obliczony na podstawie (ust. 6): średniej arytmetycznej z ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy (pkt 1) lub danych za ostatni miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy (pkt 2). Zgodnie z pkt 12 Zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 124 z 20.05.2003, str. 36) w odpowiednich przypadkach należy także wziąć pod uwagę związki przedsiębiorstw z osobami fizycznymi w celu zapewnienia, aby korzyści przysługujące MSP z tytułu różnych przepisów lub środków przyjmowanych na ich korzyść czerpały wyłącznie te przedsiębiorstwa, które faktycznie tego potrzebują. Zgodnie z § 4 pkt 1 lit. e), w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia, o pomoc finansową może ubiegać się osoba prawna, która nie podlega wykluczeniu z ubiegania się o przyznanie pomocy na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.) (...) oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych, których regulacje dotyczą realizacji operacji. Należy podzielić stanowisko organu, iż weryfikacja wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez [...] sp. z o.o. , jak również innych wniosków złożonych do organu w ramach tego samego naboru przez podmioty wymienione w załączniku do pisma o odmowie przyznania pomocy, wskazała na powiązania osobowe pomiędzy spółkami. Potwierdza to struktura własnościowa spółek, w których udziałowcami są następujące podmioty: 1) [...] sp. z o.o., 2) P. M., 3) R. M., 4) D. M.. Analiza struktury własnościowej wskazuje, że P. M. w zdecydowanej większości spółek posiada ponad 50% udziałów, a wraz z R. M. i D. M. posiada 100% udziałów. Struktura spółek wskazuje więc na powiązania rodzinne pomiędzy ww. osobami. Ponadto organ zasadnie podniósł okoliczności dotyczące następujących kwestii: 1) we wszystkich spółkach prokurentem lub prezesem zarządu jest P. M., 2) siedziba tych spółek zlokalizowana jest pod tym samym adresem (F. lub B.), 3) wszystkie podmioty dotychczas nie zatrudniały żadnych pracowników na etat, 4) spółki nie prowadziły faktycznej działalności gospodarczej (0 wartość za rok obrotowy). Trafnie w ocenie Sądu organ ustalił i podniósł, że zależności pomiędzy podmiotami dotyczą zarówno miejsca realizacji inwestycji, jak i jej zakresu. Wnioski wszystkich podmiotów dotyczą bowiem inwestycji na sąsiadujących ze sobą działkach położonych w obrębie P., gm. W.. Organy sporządziły stosowny wykaz w formie tabeli, w którym uwidoczniono dane wnioskujących podmiotów, ich udziałowców, siedzibę, zakres działalności wg PKD oraz lokalizacje planowanej inwestycji wraz z zakresem rzeczowym planowanym przez każdy z podmiotów. Z zestawienia tego (będącego załącznikiem do pisma o odmowie przyznania pomocy) wynika, że planowane przedsięwzięcia inwestycyjne nie są to odrębne i niezależne od siebie działania, lecz celowe, powiązane działania polegające na zorganizowaniu ośrodka wypoczynkowego, świadczącego kompleksowe usługi turystyczne, sportowe i rekreacyjne wraz z całą infrastrukturą. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, jak zasadnie podniósł organ, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Zasadnie więc organ uznał, iż powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskaniu tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, jak i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995). Stosownie do ww rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. W takiej sytuacji następuje naruszenie § 12 cyt. rozporządzenia z dn. 17 lipca 2008 r., którego celem jest umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie podmiotów spełniających wymogi prawne, a nie grupie przedsiębiorstw powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo oraz planujących wykonać jedno kompleksowe przedsięwzięcie, z którego korzyści odniosłyby osoby działające w ramach tych podmiotów. Sąd zauważa, że powołanie się na przepisy art. 5 i 58 kodeksu cywilnego, jako uzasadnienie odmowy przyznania pomocy jest oczywiście błędne, bowiem w tego rodzaju sprawach, jako podlegających sferze prawa administracyjnego, przepisy prawa cywilnego nie mają zastosowania. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej zawartych w pisemnym załączniku do protokołu rozprawy, Sąd nie podzielił tych ocen oraz poglądów. Sporządzone przez organ zestawienie obejmujące wszystkie spółki, które złożyły wnioski o przyznanie pomocy wskazuje, że organy dokonały ustaleń, których brak skarżąca im zarzuca (dot. danych z ewidencji producentów rolnych, osiąganego obrotu, zakresu rzeczowego i lokalizacji inwestycji). Powyższe pozwala uznać argumenty skarżącej za subiektywną polemikę z ustaleniami organu. Mając powyższe na względzie należy uznać, że ARiMR miała podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy w ramach wnioskowanego działania i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona. ----------------------- 8