I OSK 684/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1881/12 o odrzuceniu skargi T. G. na działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1881/12, odrzucił skargę T. G. na działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, iż T. G. wniósł skargę na działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz jej poszczególnych członków polegające m.in. na łamaniu prawa dotyczącego nierealnego dostępu do wartościowych kursów doskonalących umiejętności bezrobotnych, a refinansowanych przez Urząd Pracy Miasta Stołecznego Warszawy oraz marnowaniu społecznych środków na bezcelowe kursy. Skarżący wskazał także na wydawanie "antyspołecznych" decyzji o likwidacji szkół oraz "antyekonomiczne" i "antymerytoryczne" próby wyjaśnienia tych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i polegającą odrzuceniu. Zdaniem Sądu treść skargi T. G. jednoznacznie wskazuje, iż nie ma ona cech środka prawnego uregulowanego w przepisach postępowania administracyjnego lub innych procedurach, a za to zawiera zarzut wadliwej działalności organu. Skarżący nie wskazuje na żaden akt lub czynność w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., a jedynie przedstawia krytykę działań Rady Miasta Stołecznego Warszawy i jej poszczególnych członków we wskazanym zakresie. W ocenie Sądu wystąpienie skarżącego stanowi skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., a w sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Dlatego na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez uznanie, bez dokonania wszechstronnych wyjaśnień i bez oparcia swej oceny na całości akt sprawy, iż przedmiotowa skarga nie ma cech środka prawnego uregulowanego w przepisach postępowania administracyjnego lub innych procedurach, podczas gdy mając na uwadze przedmiot skargi, tj. działalność organu gminy, wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszeń, a także przywołanie w skardze "bezczynności organu" oraz "przewlekłości postępowań", Sąd winien dokonać wyjaśnień i ustaleń, czy skarga nie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także czy nie zachodzą podstawy skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a., czego jednak nie uczynił odrzucając skargę; 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa skarga stanowi faktycznie skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 K.p.a., w których to sprawach sądy administracyjne nie są właściwe i w konsekwencji błędnym odrzuceniu na tej podstawie skargi, podczas gdy sprawy w zakresie skarg, o których mowa w art. 227 K.p.a. mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego bowiem w przypadku wniesienia skargi na działalność organu wykonawczego gminy zgodnie z art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatruje ją rada gminy w formie uchwały, która następnie w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego; 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie przedmiotowej skargi, którą Sąd uznał za skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 K.p.a. nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie ocenił w żaden sposób okoliczności, iż przedmiotem skargi jest działalność organu gminy, oraz że skarżący wezwał uprzednio organ do usunięcia naruszeń, na które wskazano w skardze. Okoliczności te powinny zostać zbadane przez Sąd pod kątem przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach obowiązkiem Sądu, przed dokonaniem oceny dopuszczalności skargi, było wyjaśnienie jakim postępowaniom skarżący zarzuca przewlekłość i bezczynność organów i ocena czy można je zaliczyć do postępowań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., czego Sąd nie uczynił. Ponadto Sąd błędnie uznał, że w sprawach skarg, o których mowa w art. 227 K.p.a. sądy administracyjne nie są właściwe zarówno na podstawie art. 3 P.p.s.a, jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych, bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę kontroli sądu administracyjnego w sprawach skarg w rozumieniu art. 227 K.p.a. Skoro zatem Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga stanowi skargę w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego, błędne jest odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. bowiem powinno to nastąpić, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie pomimo błędnej podstawy prawnej odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że słusznie autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd I instancji oparł zaskarżone postanowienie na błędnej podstawie prawnej. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga wniesiona przez T. G. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych winien odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przedmiot skargi złożonej przez skarżącego do sądu wojewódzkiego nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., zatem Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował ją jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII K.p.a., nie przybierają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 K.p.a. Takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi T. G. organ wystosował do skarżącego w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Na tego rodzaju zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzja i postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest powszechnie aprobowane w judykaturze). Tak też oceniły charakter skargi sądy obu instancji wypowiadając się w sprawie w materii prawa pomocy (p. postanowienie NSA z dnia 23 października 2012r., sygn. akt I OZ 792/12). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dowodzący, że skoro skarżący wezwał wcześniej organ do usunięcia naruszenia prawa, to jego skarga do sądu powinna być potraktowana jako skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sama tylko okoliczność, że strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa w sposób określony w powołanym wyżej przepisie pozostaje bez znaczenia, skoro przedmiot skargi nie obejmował spraw, które – zgodnie z art. 3 P.p.s.a. – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. To zatem na stronie skarżącej, a nie na Sądzie, ciąży obowiązek wykazania prawem chronionego, zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, który został naruszony konkretną uchwałą rady gminy. Skarga T. G. wniesiona w niniejszej sprawie tych wymagań nie spełnia. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepisy art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał natomiast, że skarga jest niedopuszczalna, i jest to pogląd trafny. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 166 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.