II OSK 217/12

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 981/11 w sprawie ze skargi D.T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/11, na skutek skargi D.T. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] września 2009 r. Skarżąca D.T. wniosła do Wójta Gminy Mielno o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...], leżącej w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski" w Mielenku, zespołu sześciu budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą. Projekt decyzji w tej sprawie został przedstawiony do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, który postanowieniem z [...] września 2009 r. odmówił jego uzgodnienia. Na skutek zażalenia skarżącej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2011 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i ponowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zostało uzasadnione tym, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, mianowicie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekał w oparciu o rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] marca 2005 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, które zostało zastąpione uchwałą nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Niemniej, jak wskazano, oba akty przewidywały ochronę nieruchomości przed pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu oraz stosunki wodne, natomiast zrealizowanie inwestycji planowanej przez skarżącą spowodowałoby takie zmiany. Stwierdzono, że położenie terenu inwestycji w otoczeniu zwartych kompleksów trzcinowisk oraz zarośli wierzbowych świadczy o tym, iż planowana inwestycja powstałaby na terenie podmokłym, na którym bez konieczności wykonania prac ziemnych, trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonania zmian stosunków wodnych nie byłoby możliwe wprowadzenie zabudowy. Wskazano, że skarżąca została skazana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Koszalinie z [...] kwietnia 2010 r. za nawiezienie na teren inwestycji gruzu i przykrycie go ziemią. W ocenie organu potwierdza to, że w celu wykonania zabudowy na tym terenie konieczna jest trwała zmiana rzeźby terenu i zmiana stosunków wodnych. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że uchwała nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu nie przewiduje generalnego zakazu zabudowy lub wykonywania robót budowlanych. Natomiast użyte w niej określenia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu" oraz "zmiana stosunków wodnych" są bardzo ogólne. W związku z tym – zdaniem Sądu pierwszej instancji - istotna jest prawidłowa wykładnia tych zwrotów, uwzględniająca właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody oraz własności nieruchomości. Dalej Sąd ten wskazał, że nie każde trwałe zniekształcenie rzeźby terenu i nie każda zmiana stosunków wodnych jest powołaną uchwałą zakazana. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro uchwała ta nie przewiduje generalnego zakazu budowy zwykłe roboty ziemne, związane z budową obiektów budowlanych, też nie są zakazane. Mając to na uwadze Sąd ten wskazał, że co do zasady roboty budowlane związane z planowaną inwestycją, polegającą na budowie sześciu małych, drewnianych domków letniskowych, nie powodują istotnych przekształceń rzeźby terenu lub zmiany stosunków wodnych. W związku z tym uznał, że organy administracji w sposób lakoniczny i powierzchowny uzasadniły uznanie, że roboty budowlane związane z budową planowanej przez skarżącą inwestycji spowodują zmiany zakazane w powołanej uchwale. W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej przytoczono, powołując art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie, poprzez błędną wykładnię, § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiedziono, że błędnie uznano, iż prawidłowa wykładnia zakazów wynikających z powołanych przepisów uchwały Sejmiku powinna uwzględniać właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości oraz że zakazami tymi objęta jest wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu oraz zmianie stosunków wodnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ta błędna wykładnia spowodowała, że Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez skarżącą, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania). Skarga kasacyjna, mimo że formalnie oparto ją jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiera zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Według wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego miało doprowadzić do naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym Sąd odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W zarzucie tym chodzi o błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urzędowy Woj. Zachodniopomorskiego nr 66, poz. 1804 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 2 do tej uchwały, zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. W skardze kasacyjnej zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna uwzględniać właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości oraz że zakazami, które wynikają z powołanych przepisów, objęta jest wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu oraz zmianie stosunków wodnych. Odnosząc się do pierwszej części zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, iż prawidłowa wykładnia przepisów uchwały powinna uwzględniać właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości sformułował pewną dyrektywę wykładni tych przepisów. Dyrektywę, z którą nie sposób się nie zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151 z 2009 r., poz. 1220 ze zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. Nie można więc zarzucić, aby Sąd pierwszej instancji naruszył prawo formułując podobnie brzmiący nakaz. Nie sposób zgodzić się w związku z tym także z drugą częścią zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do kwestionowania tezy, według której zakazami, które wynikają z powołanych przepisów, objęta jest wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu oraz zmianie stosunków wodnych. Z powołanej zasady proporcjonalności wynika bowiem również konieczność oceny stosowania zakazów ograniczających prawo własności nieruchomości w odniesieniu do zakresu ewentualnych zmian w środowisku. Taka ocena jest elementem ważenia wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zatem zasadne. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W zarzucie dotyczącym przepisów postępowania wnoszącemu skargę kasacyjną chodzi o to, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego Sąd pierwszej instancji uznał, iż konieczne jest wyjaśnienie przez organ administracji określonych okoliczności faktycznych i sporządzenie uzasadnienia, w którym wyjaśnienie tych okoliczności miało swój werbalny wyraz. Chodzi przy tym o takie okoliczności, które są związane z wcześniej wskazaną koniecznością ważenia praw i wartości. Przekładając to na bardziej konkretne okoliczności zauważyć należy, że organy administracji w zasadzie nie ustaliły zakresu zmian w rzeźbie terenu i stosunkach wodnych, które będą związane z realizacją planowanej inwestycji. Organ administracji drugiej instancji w istocie poprzestał na odwołaniu się do wyroku Sądu Rejonowego w Koszalinie z 30 kwietnia 2010 r. Wyrok ten jest dowodem, że skarżąca naruszyła zakazy ustanowione na obszarze chronionego krajobrazu i to zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały o ustanowieniu obszarów chronionego krajobrazu. Jednakże wyrok ten nie jest dowodem na to, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje takie same zmiany w rzeźbie terenu i stosunkach wodnych. Nie zostało w szczególności wyjaśnione czy skarżąca nadal zamierza planowaną inwestycję zrealizować na terenie, który przygotowała w ten sposób, że została za to skazana prawomocnym wyrokiem. W skardze skarżąca przyznała, że gruz oraz ziemię na działkę nr 21/24 nawiozła, gdyż zamierzała postawić tam drewniane domki. Nie zostało jednakże wyjaśnione czy nie zamierza terenu tej działki przywrócić do stanu poprzedniego lub stanu, który byłby do zaakceptowania zarówno z punktu widzenia ochrony przyrody, jak i ochrony własności nieruchomości. W tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona. Nie można więc przyjąć, aby zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. był zasadny. W tym stanie rzeczy NSA, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.