II OZ 971/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Ministra Środowiska i K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1391/12 wstrzymujące wykonanie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącego P. G., wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2005 r., udzielającej zakładowi [...] P. G., K. G. w R., pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W uzasadnieniu sąd wskazał, że okoliczności podane we wniosku uzasadniają stwierdzenie, że wykonanie tej decyzji, mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, z uwagi na faktyczne uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Środowiska zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji prowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem organu decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji w ogóle nie kwalifikuje się do wykonania, a co za tym idzie nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania. Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 61 § 1 i 3 w związku z art. 133 P.p.s.a. poprzez oparcie się wyłącznie na gołosłownym uzasadnieniu wniosku strony nie popartym żadnymi dowodami mającymi na celu uprawdopodobnienie wystąpienia przesłanek pozwalających na wstrzymanie wykonania decyzji. Minister Środowiska podkreślił również, że zaskarżona decyzja nie przyczyniła się bezpośrednio do likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, gdyż w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów nie rozstrzyga się o samym prowadzeniu działalności, ale określa się podmiotowi warunki korzystania ze środowiska i inne obowiązki związane z eksploatacją instalacji, np. rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do wytwarzania i do odzysku oraz sposoby postępowania z odpadami. Dodatkowo skarżący może w każdym momencie uzyskać nowe pozwolenie, które pozwoli mu na podstawie już niewadliwego aktu prowadzić działalność gospodarczą z wykorzystaniem elementów środowiska. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył także uczestnik postępowania K. G. Zarzucił pozbawienie go jako uczestnika postępowania, prawa do udziału w postępowaniu poprzedzającym rozpoznanie przedmiotowego wniosku, poprzez niedoręczenie mu odpisu skargi. Naruszenie art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 143, poz. 1206) poprzez zaakceptowanie przez sąd stanu faktycznego obejmującego niespełnienie przez P. G. warunków do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na skutek zmiany warunków powierzchniowych i lokalowych stacji demontażu pojazdów, a tym samym niewątpliwe negatywne oddziaływanie ww. działalności na środowisko. Zarzucił także naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez niesłuszne i błędne zastosowanie tego przepisu w istniejącym stanie faktycznym. K.G. podniósł również, że z uwagi na wycofanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia przez P. G. stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji dokonano usunięcia z wykazu przedsiębiorców prowadzących stację demontażu lub punkty zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji wpisu dotyczącego prowadzenia przez skarżącego działalności. Tym samym, w jego ocenie, zaskarżona decyzja została wykonana, a postępowanie w przedmiocie wstrzymania jej wykonania stało się bezprzedmiotowe. Wniosek skarżącego powinien zatem pozostać w aktach sprawy bez rozpoznania. W związku z powyższym K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Środowiska zajętym w zażaleniu, że do decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji jako nie podlegającej wykonaniu, nie można zastosować instytucji wstrzymania wykonania decyzji przewidzianej w art. 61 P.p.s.a. Podkreślić należy, że o możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a, decydujące jest to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności innej ostatecznej decyzji może powodować zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji pozbawionej w tym trybie bytu prawnego. Tak więc wstrzymanie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 99/12). Za całkowicie chybione uznać także należało stanowisko K. G. zawarte w zażaleniu, że na ocenę niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., powinna składać się ocena stanu faktycznego obejmującego spełnienie bądź niespełnienie przez skarżącego warunków do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji z uwagi na zmianę warunków powierzchniowych i lokalowych dotyczących tej stacji. Przeciwnie, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie może dokonywać żadnych ocen, które wkraczałyby w ocenę legalności zaskarżonego aktu. Przyznanie stronie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a.. Są to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił złożony w sprawie wniosek. Zasadą jest, że to strona ubiegająca się o udzielenie jej ochrony tymczasowej powinna wykazać, że w sprawie występuje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Chociaż złożony w sprawie wniosek nie został obszernie uzasadniony, to sąd zobowiązany był uwzględnić wszystkie okoliczności wynikające z akt sprawy, co też prawidłowo uczynił. W niniejszym postępowaniu przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2005 r., udzielającej zakładowi [...] P. G., K. G. w R., pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jak podniósł sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja uniemożliwia faktycznie skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. Ocenę sądu potwierdził również uczestnik postępowania w złożonym zażaleniu wskazując, że na podstawie zaskarżonej decyzji wpis dotyczący prowadzenia przez skarżącego ww. działalności został usunięty z wykazu przedsiębiorców prowadzących stację demontażu lub punkty zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tym samym wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny niewątpliwie może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie polega więc na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, a zatem przede wszystkim na tym, że do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy organy nie mogą powoływać się na to, że kwestia stwierdzenia nieważności pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów została już ostatecznie przesądzona. W razie uwzględnienia skargi może się bowiem okazać, że decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów była wadliwa, ponieważ kwestionowane pozwolenie było wydane prawidłowo, a wobec tego może powstać konieczność powrotu do stanu poprzedniego. W związku z powyższym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione z uwagi na charakter decyzji, której nieważność stwierdzono i wynikające z niej uprawnienia dla skarżącego. Wykonanie bowiem tej decyzji może spowodować faktyczne uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącego w zakresie odzysku odpadów, a przez to spowodować trudne do odwrócenia skutki. W tym stanie rzeczy sąd pierwszej instancji słusznie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wnoszący zażalenia nie przytoczyli istotnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzut, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.