I SA/Wa 527/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania U. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 , zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę krajową nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2011 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności wyżej wymienionych działek, zajętych pod drogę publiczną, a stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność I. B. i U. K., co potwierdza treść księgi wieczystej KW nr [...]. I. B. zmarła [...] kwietnia 2000 r., a jej jedynym spadkobierca jest U. K. (post. Sądu Rejonowego w W. z [...].05.2000 r., sygn. akt [...]). Przedmiotowe nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były drogą publiczną – mającą status drogi krajowej nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...] (w ciągu której leży [...]), wymienionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071). Niestanowiąc własności Skarbu Państwa, pozostawały one wówczas we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Zarząd Dróg w W. Powyższe zdaniem Wojewody wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. skutkujące przejściem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Od decyzji tej U. K. wniosła odwołanie, kwestionując przede wszystkim obszar zajętości nieruchomości drogą publiczną w 1998 r. Jej zdaniem faktycznie zajęte pod drogę (a konkretnie pod chodnik) pozostawało wówczas jak też obecnie jedynie [...] m2 z [...] m2 nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Wskazując na brak wyraźnego utrwalenia w terenie punktów granicznych zajętych pod drogę gruntów, odwołująca się podnosiła, że bez takiego rozgraniczenia obszaru [...] m2 od pozostałych gruntów będzie dochodziło do dalszego jej permanentnego naruszania jej własności. W ocenie strony nie doszło do formalnego przejęcia przez Dyrekcję Okręgową Dróg publicznych Zarząd Dróg w W. nieruchomości objętej skarżoną decyzją. Bowiem gdyby tak było, to zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1985 r. – Prawo geodezyjne, istniałby obowiązek jednoczesnego ustalenia przez Skarb Państwa przebiegu granic nieruchomości poprzez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenia odpowiednich dokumentów, czego do chwili obecnej nie ma. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody [...] w mocy. Przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy wywodził, że przy rozstrzyganiu o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie tego przepisu organ bada jedynie czy spełnione zostały określone w przepisie przesłanki, tj. czy nieruchomość nie stanowiła w dacie 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była wówczas zajęta droga publiczną oraz czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wskazywał jednocześnie, że przestrzenny zasięgu działania powyższego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), jako urządzenia technicznego stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W przypadku dróg od dawna istniejących, granice te odpowiadają więc granicom jej urządzenia, a więc jezdni wraz poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, przestrzenne granice zajętości ww. drogą na koniec roku 1998 nieruchomości stanowiącej cześć działek oznaczonych wówczas jako działki nr [...] i [...] potwierdzają mapy przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] i nr [...]. Wynika z nich, że pod krajową drogę nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęte były nowopowstałe działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (wydzielone z działki [...]) oraz działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]). Sprawowanie zaś publicznego władztwa na tych nieruchomościach potwierdza w ocenie Ministra w szczególności inwentaryzacja przebudowy drogi nr [...] (granica miasta W. – węzeł [...]) ze stycznia 1994 r., z której wynika, że Al. [...], w części obejmującej przedmiotowe działki była przez podmiot publiczny przebudowywana. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3 ustawy, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Oznacza to, że zatwierdzenie podziału nieruchomości następuje w następstwie ostatecznej decyzja o nabyciu jej własności. Mapa natomiast z projektem podziału nieruchomości stanowi integralną część rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 73 powołanej ustawy. Na powyższą decyzję U. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w części odnoszącej się do nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa jej nieruchomości przekraczającej o powierzchni przekraczającej [...] m2 , tj. uchylenia tej decyzji w odniesieniu do [...] m2. Jej zdaniem bowiem nigdy nie doszło do faktycznego przejęcia przez Skarb Państwa wspomnianych [...] m2 gruntu, na potrzeby przebudowywanej drogi i nadal pozostaje on w jej władaniu. W szczególności na tej części gruntu podmioty publiczne nie dokonały żadnych naniesień, nie utrzymywały jej, ani nie modernizowały. W konkluzji swojej skargi, oświadczyła, że może przenieść również tę część gruntu na własność Skarbu Państwa pod warunkiem, otrzymania za tę część odszkodowania, jak też odszkodowania za [...] m2 gruntu według cen rynkowych lub otrzymania gruntu zamiennego. Odszkodowanie to zaś winno być wypłacone bezzwłocznie, gdyż na odszkodowanie za [...] m2 przedmiotowej nieruchomości czeka już od 2001 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również obecny na rozprawie pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] h, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę krajową nr [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że Al. [...] w M. stanowi drogę publiczną – drogę krajową, oraz że taki status miała ona przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Nie jest również sporne, że obecne działki nr [...],[...] i [...] w ww. dacie stanowiły własność osób fizycznych. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna posadowiona była na całości tych działek i czy całość tych działek znajdowała się w faktycznym władaniu Skarbu Państwa. Skarżąca bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu, o które został on ustalony. Dokumentami obrazującymi stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., powoływanymi przez organy są odpisy dwóch map nieruchomości przyjętych w dniu 5 marca 2003 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. nr [...] (obejmującą działki nr [...] oraz [...]) i nr [...] (obejmująca działkę nr [...]). Z treści legendy tych map wynika, że sporządzone one zostały [...] lutego 2003 r. w oparciu o operaty ewidencji gruntów miasta M., operaty archiwalne i przeprowadzone w lutym 2003 r. przez uprawnionego geodetę –D. S. pomiary na gruncie. Protokoły przywołanego w legendach tych map pomiaru na gruncie, wraz z wykonanymi wówczas przez geodetę szkicami sytuacyjnymi urządzeń drogowych znajdują się w aktach sprawy. W protokołach tych znajduje się również adnotacja, o zapoznaniu się skarżącej z przebiegiem zajętości nieruchomości pod drogę. Dokumenty te potwierdzają zajętość nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) pasa drogowego, uwzględniając określoną w art. 34 tej ustawy strefę zabezpieczającą, niezbędną dla utrzymania drogi (obejmującą pas o szerokości 75 cm od krawędzi chodnika). W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności tych dokumentów, zarówno pod względem materialnym (co do zawartej w nim treści), jak też formalnym (a więc ich autentyczności). Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się również orzeczenia sądów powszechnych, wydane w sprawie z powództwa skarżącej oraz I. B. przeciwko Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział w W. - Skarbowi Państwa o zapłatę za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości położonej w M. w związku z inwestycją przebudowy drogi (wyrok Sądu Okręgowego w W. z [...].10.1999 r. sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...].01,2001 r. , sygn. akt [...]), z których wynika, że w trakcie prowadzonego procesu strona pozwana wskazywała na zajętość pod inwestycję drogową realizowaną między innymi na spornej nieruchomości w latach 1988 - 1994 wyłącznie [...] m2 gruntu, jednakże ta okoliczność nie może przesądzać o faktycznym obszarze zajętości nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Inny wszak był cel prowadzonego wówczas postępowania przed sądem powszechnym. Poza tym jak wynika z akt sprawy, w tym wyjaśnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawartych w piśmie z [...] września 2003 r. nr [...], w toku prowadzonego wówczas procesu sądy opierały się na mapach z 1992 r., a więc sporządzonych jeszcze przed zakończeniem budowy chodników, co miało miejsce w 1994 r. i wykonaniem robot związanych z instalacją świateł. Przy czym jak wyjaśnił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na mapach tych zobrazowany był jedynie stan zajęcia gruntu pod chodnik wybudowany do 1992 r. w jego granicach wyznaczonych krawężnikiem. Wskazał on ponadto, że pomiędzy rokiem 1994, a datą sporządzenia na potrzeby niniejszego postępowania map (20.02.2003 r.) obrazujących zajęcie przedmiotowych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. w rejonie tym nie wykonano żadnych prac budowlanych. W tym stanie rzeczy, mimo że wykonano je w 2003 r. to obrazują one faktyczny obszar zajęcia nieruchomości drogą publiczną na koniec roku 1998 i brak jest podstaw do uznania by stan faktyczny wówczas istniejący na działkach oznaczonych obecnie numerami [...],[...] i [...] był inny niż wynika z tych map. Skoro więc na wydzielonych działkach, jak wynika z ww. dokumentów posadowiony został chodnik oraz strefa zabezpieczająca drogę, będące elementami infrastruktury wchodzącej w obszar pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogą publiczną. Trafne jest również stanowisko organów, że ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. r, dotycząca władania gruntem przez Skarb Państwa w dniu 31 grudnia 1981 r. została w niniejszej sprawie spełniona. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to by Skarb Państwa (działający w tym wypadku przez właściwą dyrekcję okręgową dróg publicznych) wykonywał faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej sprawie domniemanie to znajduje potwierdzenie w fakcie realizacji na zajętym gruncie ciągu pieszego (chodnika), którego budowa zakończona jeszcze w 1994 r. i zrealizowana została przez podmiot publiczny. To ten podmiot, a nie były właściciel nieruchomości, odpowiedzialny był i jest także odpowiedzialny nadal za utrzymywanie tego elementu infrastruktury drogi publicznej w należytym stanie technicznym pozwalającym na wykorzystywanie go zgodnie z przeznaczeniem, a więc zobowiązany jest do dokonywania i finansowania jego naprawy, odśnieżania i.t.p. Skoro zatem przedmiotowe działki, stanowiące w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęte były w tej dacie drogą publiczną - krajową i pozostawały we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. się własnością Skarbu Państwa. Podnoszone zaś przez stronę argumenty, o wykonywaniu przez nią, a nie Skarb Państwa faktycznego władztwa na nieruchomości nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy i stanowią w istocie wyłącznie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem, wbrew temu co twierdzi skarżąca wyjaśniony w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, zaś sam materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że kwestia ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, które to odszkodowanie jak wskazuje skarżąca nie zostało jej dotychczas wypłacone, mimo złożenia w tym przedmiocie wniosku w 2001 r., rozpatrywana jest w drodze odrębnego postępowania prowadzonego przed właściwym starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym może być ona rozstrzygnięta dopiero po ostatecznym potwierdzeniu nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę przez Skarb Państwa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to skarga U. K. jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.