II SAB/Ol 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta-Rektora w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta-Rektora do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy organowi; II. zasądza od Komendanta-Rektora na rzecz skarżącego J. K. kwotę 130 zł (słownie: sto trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Raportem z dnia "[...]" J. K. zwrócił się do Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. o udzielenie w formie pisemnej odpowiedzi na pytania zadane na posiedzeniu Senatu w dniu 23 grudnia 2011r., utrwalone w protokole z obrad. Ponadto wniósł o uwzględnienie pytań dotyczących osób zatrudnianych na etatach cywilnych, którym przypisano pensum do realizacji w liczbie 240 godzin oraz w liczbie 540 godzin (za okres ostatnich trzech lat), a także przyczyn wskazanego zróżnicowania. Zażądał także podania liczby wszystkich godzin dydaktycznych zrealizowanych przez nauczycieli policjantów w roku akademickim 2010/2011 z rozróżnieniem na grupy przedmiotowe oraz stanowiska oraz o udostępnienie nagrania fonii z posiedzenia Senatu w dniu 23 grudnia 2011 r. oraz w dniu 31 stycznia 2012 r., na którym był nieobecny z powodu delegowania do przeprowadzenia szkolenia w KWP w S. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia "[...]" p.o. Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji w S., P. B. zwrócił się do zainteresowanego o sformułowanie na piśmie konkretnych pytań, wyjaśniając iż pozwoli to na udzielenie rzetelnej odpowiedzi. Ponadto wskazał, że podczas posiedzenia Senatu zainteresowany odnosił się do problematyki zatrudniania osób cywilnych na stanowiskach asystenta i instruktora za ostatnie dwa, a nie trzy lata, jak wskazuje w swoim raporcie i tym samym, wniósł o doprecyzowanie, czy odwołuje się do swojej prośby z posiedzenia Senatu, czy tej wskazanej w raporcie. Podano także, iż pytanie odnośnie udzielenia informacji w zakresie liczby wszystkich godzin dydaktycznych zrealizowanych przez nauczycieli policjantów w roku akademickim 2010/2011 z rozróżnieniem na grupy przedmiotowe oraz stanowiska nie znajduje odzwierciedlenia w protokole posiedzenia Senatu, bowiem postawione wówczas pytanie dotyczyło wyłącznie liczby godzin wypracowanych przez nauczycieli akademickich na studiach i szkoleniach, w związku z czym niezbędne jest sprecyzowanie pytania. Jeśli zaś chodzi o udostępnienie nagrania fonii z posiedzenia Senatu w dniu 23 grudnia 2011 r. oraz w dniu 31 stycznia 2012 r. poinformował, że można odsłuchać wskazane nagrania w gabinecie kierownika Rektoratu w umówionym wcześniej terminie. Jednocześnie do pisma dołączono pismo podpisane przez A. U. (Prorektora Uczelni) z wyjaśnieniami dotyczącymi pytań o nadzór Komendanta Rektora nad projektami rozwojowymi, o liczbę uczelni, na których Komendant Rektor pracuje oraz o porównanie wynagrodzenia Komendanta-Rektora z wynagrodzeniem Premiera i Prezydenta. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji w S. i zażądał zobowiązania go do wydania właściwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, iż pismo z dnia "[...]" nie udziela odpowiedzi na zadane pytania, a do niektórych w ogóle nie odnosi się. Pozorne udzielenie odpowiedzi nie jest wypełnieniem obowiązku w tym względzie i stanowi o bezczynności organu. Jeżeli organ uznał, że nie może udzielić odpowiedzi na zadane pytania, to mógł to uczynić tylko w formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, mianowicie wydając decyzję administracyjną. W przeciwnym wypadku, tj. przy braku udzielenia informacji, zachowanie wymienionego jest bezczynnością. Zdaniem skarżącego zadane pytania były konkretne i rzeczywiste, zaś udzielone przez organ odpowiedzi stanowią wyraz arogancji i braku poszanowania dla obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Skarżący wskazał przy tym, iż Komendant Rektor w latach 2010 - 2012 otrzymywał dodatkowe wynagrodzenie za nadzór nad projektami w wysokości 200% wynagrodzenia zasadniczego w każdym miesiącu, mimo że miał obowiązek sprawować nadzór nad projektami z uwagi na zajmowane stanowisko Komendanta - Rektora i otrzymywane z tego tytułu wynagrodzenie. Odsyłanie zaś skarżącego do obecnych przełożonych A. L. w celu uzyskania informacji na ilu dodatkowych uczelniach wymieniony był zatrudniony jest przejawem lekceważenia obowiązków nałożonych na organ ustawą o dostępie do informacji publicznej. Pytanie bowiem dotyczy okresu 2010-2011, a tym samym, właściwym do udzielenia odpowiedzią był i jest Komendant Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. W odpowiedzi na skargę Komendant Rektor Wyższej Szkoły Policji w S., reprezentowany przez radcę prawnego D. W. wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że udzielenie odpowiedzi na żądanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza prawa organu do dążenia i podejmowania działań w celu precyzyjnego sformułowania pytania. Skarżący poprzez bierność zachowania uniemożliwił organowi udzielenie odpowiedzi zgodnej z intencją i oczekiwaniami skarżącego podanymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zatem odnosić do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazać jednak należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w odniesieniu do informacji przetworzonej uprawnienie to jest ograniczone, gdyż obejmuje je tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podnieść należy, iż zgodnie z art. 252 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) Wyższa Szkoła Policji w S. jest uczelnią służb państwowych, tj. uczelnią publiczną nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) oraz jednostką organizacyjną Policji w rozumieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 t.j.) i posiada osobowość prawną. Zatem Wyższa Szkoła Policji w S. jako uczelnia publiczna należy do podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Szkoły wyższe realizują bowiem zadania publiczne i dysponują funduszami publicznymi. W takim wypadku organem działającym w sprawie o udzielenie informacji publicznej jest Rektor Uczelni. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 powołanej ustawy lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 tejże ustawy). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej brak jest podstaw do wydawania decyzji i wówczas należy wnioskodawcę jedynie poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób bowiem uznać, iż pismo z dnia "[...]" stanowi – przynajmniej częściowo - udzielenie informacji publicznej. Należy bowiem wskazać, iż udzielenie takiej informacji nie może stanowić polemiki, czy też oceny zasadności pytania zadanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika zaś, iż odnosząc się np. do kwestii nadzoru Komendanta Rektora nad projektami rozwojowymi nie zawarto wyjaśnień stanowiących odpowiedź na pytania skarżącego, lecz wskazano iż pytanie to w ogóle jest nieuprawnione. Podobnie udzielenie informacji publicznej nie może ograniczyć się do odesłania wnioskodawcy do powszechnie obowiązujących aktów prawnych, jeżeli akty te nie zawierają jednoznacznej odpowiedzi na zgłoszone pytanie. Jeżeli zatem wynagrodzenie Komendanta Rektora jest wprawdzie ustalane - jak wskazano w piśmie stanowiącym załącznik do pisma organu z dnia "[...]" - w oparciu o ustawę o Policji, ale z możliwością podwyższenia go przez przełożonych Komendanta Rektora, to odesłanie do przepisów prawa nie wyjaśnia jednoznacznie kwestii wysokości tego wynagrodzenia. Należy także zwrócić uwagę, iż w przypadku wątpliwości co do treści wniosku o udzielenie informacji publicznej - co w niniejszej sprawie może mieć miejsce w odniesieniu do pytań zadanych podczas obrad Senatu Uczelni - organ może zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. W takim wypadku jednak należy zastosować tryb określony w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w terminie siedmiodniowym z pouczeniem, iż nieusunięcie twego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ wezwał skarżącego do sprecyzowania zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz nie wyznaczył terminu do jego uzupełnienia, ani nie pouczył o skutkach nieuzupełnienia wniosku. Wprawdzie skarżący wniosku tego nie sprecyzował, ale skoro organ nie zachował wskazanego trybu, to pozostawienie w takim wypadku wniosku bez rozpoznania stanowi o bezczynności organu. W związku z powyższym organ winien rozpoznać wniosek skarżącego, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa.