II GW 7/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Wojewodą D. w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Decyzją Starosty G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówiono E. G. M. Sp. z o.o. w L. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "S. 3" na części działki nr 400/8 obręb S., o powierzchni 1,3467 ha położonej w miejscowości S., gmina N., powiat g., woj. d. Decyzję wydano na podstawie art. 15 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 16 ust. 2a, art. 26 b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. w związku z art. 222 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 z 2010 r. ze zm.) oraz art. 104 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazano stronie organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Jednakże, według SKO w L., do którego wpłynęło odwołanie wspomnianej spółki, właściwym do jego rozpoznania jest Wojewoda D. Wobec zakwestionowania przez Wojewodę D. kompetencji do rozpatrzenia odwołania, SKO w L. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Spór odnosi się do interpretacji następujących przepisów: • Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.): Art. 3 ust. 1 Wojewoda jest: 5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; 7) organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. • Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.); Art. 103a ust. 3. 3. Wynikające z przepisów ustawy zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej. • Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981); Art. 222. Do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.); Art. 17. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. • Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.); Art. 1 ust. 1. Samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 1999 r. Nr 11, poz. 95 i Nr 92, poz. 1062, z 2000 r. Nr 94, poz. 1037, Nr 116, poz. 1216, Nr 120, poz. 1268 i Nr 122, poz. 1315 oraz z 2001 r. Nr 16, poz. 166, Nr 39, poz. 459 i Nr 42, poz. 475), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według SKO właściwość Wojewody D. do rozpatrzenia odwołania wynika z unormowań art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w związku z art. 103a ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze i art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Skoro, jak wywodzi, w świetle art. 103a ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zadania starosty, o których mowa w tej ustawie (w tym udzielanie koncesji na wydobywanie piasku), są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w powyższej sprawie, będącej sprawą z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w sprawie, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Natomiast zdaniem Wojewody D., wbrew stanowisku SKO, przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie konstytuuje ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w drugiej instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, ponieważ kompetencja ta została odebrana wojewodzie w drodze nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z grudnia 1994 r. Obowiązywał wówczas przepis art. 17 pkt 1 k.p.a., który został zmieniony, o treści: "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. W świetle zaś aktualnego brzmienia art. 17 pkt 1 k.p.a., a także zgodnego z nim przepisu art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jak podnosi Wojewoda D. nie ma przepisu szczególnego, który w omawianym stanie faktycznym, czyniłby wojewodę organem wyższego stopnia. W szczególności art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie stanowi lex specialis względem art. 17 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy rozumieć jedynie jako wskazanie, że na mocy szczególnych ustaw wojewoda może pełnić funkcję organu drugiej instancji. Jednakże, przepis ten nie konstytuuje ogólnej kompetencji wojewody do orzekania we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej. Tę kompetencję wojewoda utracił bowiem na mocy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z grudnia 1994 r. Wojewoda D. powołał się na stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt. II OW 105/11, w myśl którego, w braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ odwoławczy, należy przyjąć, zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwość samorządowego kolegium odwoławczego. Jak podkreślono, analiza przepisów ustrojowych nie pozwala na przyjęcie domniemania kompetencji wojewody jako organu odwoławczego. Za prawidłowością stanowiska prezentowanego przez Wojewodę D., jak wskazano, stanowi uzasadnienie projektu ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Wskazano tam, że elementem reformy administracji publicznej będzie przesunięcie zadań administracji publicznej wykonywanych dotychczas przez wojewodę w kierunku samorządu wojewódzkiego jako zadań własnych oraz w kierunku wyspecjalizowanych organów, w tym samorządowych kolegiów odwoławczych. Tak wiec pozbawienie samorządowych kolegiów odwoławczych części ich uprawnień orzeczniczych i przywrócenie wojewodzie prawa do orzekania w drugiej instancji w każdej sprawie z zakresu administracji rządowej byłoby sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Przeciwnie zaś, celem zmiany prawa było zwiększenie roli orzeczniczej samorządowych kolegiów odwoławczych kosztem uprawnień wojewodów w tym zakresie. Ponadto, jak podkreślono, w omawianej kategorii spraw pozostałe samorządowe kolegia odwoławcze uznają swoją kompetencję jako organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczącą sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego-samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). W świetle orzecznictwa, przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Jak wynika z art. 20 k.p.a., właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280, a także wspomniane postanowienie z dnia z dnia 15 listopada 2011 r. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, na podstawie której Starosta G. wydał decyzję w pierwszej instancji, nie określa organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Sprawa ta mieści się w zadaniach samorządu powiatowego, którego zasady ustrojowe reguluje ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 wspomnianej ustawy od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, zarówno z przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a także przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Za takie przepisy, jak to trafnie wywodzi Wojewoda D., nie mogą być uznane art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Co prawda, wspomniana ustawa wśród organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie wymienia również starostę, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5). Niemniej, ustawa ta do właściwości funkcjonalnej wojewody nie włączyła kompetencji do rozpoznawania odwołania od decyzji starosty w omawianej kategorii spraw. Zatem, ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie uczyniła wojewodę organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Określając pozycję wojewody, jako organu odwoławczego, w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy odwołano się jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w realiach niniejszej sprawy wchodzi tutaj w grę art. 17 pkt 1 k.p.a., który nie zmienia ogólnych reguł, iż to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Wojewody D., a także stanowisko wyrażone w powołanym postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt. II OW 105/11, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od wspomnianej decyzji Starosty G.