III SA/Lu 266/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę powstałych z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku K. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek pracowniczych na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Zakład stwierdził, że K. N. ponosi solidarną odpowiedzialność jako członek zarządu za zaległości z tytułu nieopłaconych składek przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w O. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2011 r., potwierdzającego solidarną odpowiedzialność skarżącej za zaległości [...] w O. z tytułu nieopłaconych składek określonych decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. N. zwróciła się do Zakładu o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że pomimo trudnej sytuacji finansowej wyraża wolę dokonania spłaty należności głównej ZUS, jednakże prosi o umorzenie zaległości odsetkowej w kwocie ustalonej na [...] zł naliczonej od zobowiązania głównego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. N. umorzenia odsetek za zwłokę. Pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Zakład po dokonaniu ponownej analizy sprawy ustalił, że K. N. zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w firmie [...] z wynagrodzeniem miesięcznym [...] zł brutto. Jest współwłaścicielem w 9/40 części lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w C. przy ul. [...] oraz współwłaścicielem w udziale 122/1739 części w działce nr [...] położonej przy ul. [...] w C., jako prawa związanego z własnością lokalu, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. jest także współwłaścicielem w 1/16 części zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w C., przy ul. [...]. Zgodnie z informacją z bazy danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców nie posiada zarejestrowanych pojazdów oraz że nie ma ustalonego prawa do świadczenia emerytalno-rentowego. Organ wyjaśnił, że skarżąca w dalszym ciągu uzyskuje dochód oraz jest współwłaścicielem nieruchomości, natomiast ani Naczelnik Urzędu Skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, wobec czego brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu odsetek za zwłokę w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ wskazał, że odstąpiono od oceny wniosku pod kątem zastosowania umorzenia należności z tytułu składek (odsetek) w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy u systemie ubezpieczeń społecznych z uwagi na fakt, iż zadłużenie skarżącej dotyczy należności z tytułu składek za pracowników zatrudnianych przez [...] Sp. z o.o. w O., nie zaś jej własnych składek. W ocenie organu brak podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem decyzji przemawiają okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię we wniosku. Zdaniem organu w sprawie został należycie wyważony interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał jasnej i precyzyjnej oceny przesłanek umożliwiających umorzenie stwierdzając, że brak nowych okoliczności i dowodów w sprawie, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji o odmowie umorzenia należności (odsetek). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca K. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – polegające na jego niewłaściwej wykładni, w następstwie której organ błędnie uznał, że wskazany przepis nie może mieć w stosunku do niej zastosowania, ponieważ dotyczy on umorzenia zaległości powstałych z tytułu nieopłaconych składek jedynie w stosunku do płatników, a skarżącej pomimo, iż w wyniku wydania w stosunku do niej decyzji przenoszącej na nią odpowiedzialność za zaległości poprzedniego płatnika, możliwość umorzenia składek w oparciu o ten przepis nie przysługuje. Zdaniem skarżącej organ dokonał niewłaściwej oceny prawnej stanu faktycznego. W szczególności nie jest trafne i nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko o niemożności zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie skarżącej dla zastosowania tego przepisu istotnym jest przede wszystkim fakt, że jest on skierowany w stosunku do płatnika, a więc osoby, na której spoczywa obowiązek uiszczania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a nie fakt kiedy ten obowiązek powstał. Oznacza to, że skoro uznano, iż skarżąca odpowiada na podstawie decyzji przenoszącej na nią odpowiedzialność za nieopłacone należności poprzedniego płatnika z tytułu składek, to taka decyzja pociąga za sobą wszystkie konsekwencje prawne z tym związane, a więc nie tylko obowiązki poprzedniego płatnika, ale również przysługujące mu prawa, w tym prawo do możliwości starania się o umorzenie wskazanych należności w oparciu o wszystkie podstawy prawne dotyczące tego zagadnienia. W związku z tym ograniczenie skarżącej możliwości starania się o umorzenie należności jedynie do zbadania przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3, z pominięciem art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stawia ją w niczym nieuzasadnionej gorszej sytuacji, niż poprzedniego płatnika, który z takiej możliwości mógłby skorzystać, przy jednoczesnym zachowaniu takiej samej odpowiedzialności za nieopłacone należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jak poprzedni płatnik i obowiązku ich uiszczenia. Skarżąca uregulowała całość zadłużenia głównego powstałego z tytułu nieopłaconych składek, pozostając w zadłużeniu jedynie co do należności ubocznej (odsetek), w związku z czym ograniczyło to w sposób znaczący naruszenie interesu publicznego, jakie miałoby miejsce, gdyby zadłużenie nie zostało opłacone w ogóle. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. Natomiast uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, oznacza to, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetek od zaległych składek) należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień reformatoryjnych, pozwalających na merytoryczne załatwienie sprawy administracyjnej, nie posiada zatem kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia należności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm., dalej jako "u.s.u.s."). Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem pojęć, jakimi posługuje się ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Otóż, przez "składki" rozumie się składki na ubezpieczenia społeczne osób fizyczne podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, to jest emerytalnemu, rentowemu, w razie choroby i macierzyństwa oraz ubezpieczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 1 i art. 1 u.s.u.s.). Zbiorczym natomiast pojęciem są "należności z tytułu składek", które obejmują składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Pojęcia składek i należności z tytułu składek odnoszone do różnych przesłanek podmiotowo-przedmiotowych kształtują odmienne normy prawne, których nie można pomijać przy wykładni prawa materialnego. Co do zasady – stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. – należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek − przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. W obu sytuacjach umorzenie składek powoduje także umorzenie pozostałych rodzajów należności, to jest odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jak trafnie wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, każda z określonych w art. 24 ust. 2 należności może być umorzona w całości lub w części i dlatego nie ma przeszkód, aby wnioskiem o umorzenie w całości objąć same odsetki z tytułu spóźnionego opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne pracownika. W niniejszej sprawie zobowiązania K. N. wobec ZUS zostały określone w decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającej, że ponosi ona jako członek zarządu solidarną odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. Decyzja określiła kwoty zaległości wraz z odsetkami oraz okresy czasu, których zobowiązania dotyczą. Jak ustalił organ odwołanie od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zaś apelacja K. N. od powyższego wyroku oddalona została wyrokiem Sąd Apelacyjny III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. Mając na uwadze zadeklarowaną przez skarżącą wolę uregulowania zadłużenia odpowiadającej kwocie należności głównej, organ rozpatrzył wniosek o umorzenie zadłużenia w zakresie odsetek za zwłokę. Prawidłowe jest ustalenie organu, że w przypadku skarżącej nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Przepis art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy wymienia enumeratywnie przypadki całkowitej nieściągalności, które dają fakultatywną możliwość umorzenia należności. Są to takie okoliczności jak: śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku, oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z określonych przyczyn, zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ustalenie, że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, czy ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w sprawie niniejszej. Pozostaje poza sporem, że skarżąca zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w firmie [...] z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Ponadto jest współwłaścicielem ustalonych przez organ nieruchomości. Dlatego należy podzielić stanowisko organu, że należycie zebrany i oceniony przezeń materiał dowodowy, nie pozwalał na przyjęcie całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku skarżącej. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej, zarzut ten uznać należy za chybiony. Według skarżącej przeniesienie na nią na podstawie decyzji odpowiedzialności poprzedniego płatnika za nieopłacone należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, pociąga za sobą wszystkie konsekwencje prawne przeniesienia, a więc na nowy podmiot przechodzą nie tylko obowiązki poprzedniego płatnika, ale również przysługujące mu prawa, w tym prawo możliwości starania się o umorzenie zadłużenia w oparciu o wszystkie podstawy prawne, w tym przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Tak jednak nie jest. Zgodnie z art. 28 ust. 3a. u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności, należności z tytułu składek tych ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek. Dokonując wykładni językowej tego przepisu uznać należy, że dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., użyte w ustawie określenia oznaczają: ubezpieczeni – osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, zaś określenie płatnik składek – oznacza m.in. pracodawcę w stosunku do pracowników (art. 4 pkt 2 lit. a u.s.u.s.) lub ubezpieczonego zobowiązanego do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne (art. 4 pkt 2 lit. d u.s.u.s.). Uwzględniając powyższe należało dojść do wniosku, że przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pod względem zakresu podmiotowego odnosi się wyłącznie do wnioskodawcy, który spełnia określone w nim wymagania, a mianowicie aby jako prowadzący działalność gospodarczą wnioskodawca był ubezpieczonym, zaś jako zatrudniający pracowników – płatnikiem składek. Wymieniony przepis odnosi się więc wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciążących na wnioskodawcy jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą. Przepis dotyczy należności składkowych ubezpieczonych, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. W konsekwencji przewidziana w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetek), dotyczy tylko zaległości z tytułu składek (odsetek) na ubezpieczenie własne płatnika, nie odnosi się zaś do umorzenia należności składkowych za zatrudnionych pracowników (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt III UK 84/06, OSNP 2007/19-20/287 oraz z dnia 27 marca 2007 r., sygn. II UK 158/06). W ocenie Sądu charakter regulacji prawnej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. z uwzględnieniem treści aktu wykonawczego wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. – rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie budzi wątpliwości, wskazując, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. W rozporządzeniu tym określono, że "zobowiązanym" jest płatnik składek zobowiązany do opłacenia należności z tytułu składek, następca prawny płatnika składek, któremu Zakład wydał decyzję o zakresie odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu tych składek, albo osoba trzecia, na którą decyzją Zakładu przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek z tytułu tych składek (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Natomiast "należności z tytułu składek" zostały określone jako należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek. Wynika z powyższego, że organ zasadnie przyjął, że do skarżącej jako osoby, będącej jednym z członków zarządu spółki (płatnika składek ubezpieczenia społecznego), na którą przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania tej spółki względem Zakładu – nie stosuje się przepisu 28 ust. 3a u.s.u.s. Dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do wniosków wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie dnia 26 lipca 2012 r., w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1146/12, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym, dotyczył jedynie innego członka zarządu [...] Sp. z o.o. w O. Spółka nie mogłaby się ubiegać o umorzenie odsetek w oparciu o ten przepis, ponieważ jako osoba prawna nie podlega ubezpieczeniom społecznym, nie była więc ubezpieczonym i zadłużenie w sposób oczywisty nie dotyczy zadłużenia z tytułu jej ubezpieczenia. Zadłużenie dotyczy należności z tytułu składek, których Spółka była płatnikiem, ale nie były to składki z tytułu jej ubezpieczenia, ale ubezpieczenia jej pracowników. Zatem również członek zarządu, który ponosi odpowiedzialność za zaległości spółki z tytułu nieopłacownych składek jej pracowników nie może powoływać się na wyjątek określony w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Konstrukcja przepisu art. 28 u.s.u.s. wskazuje, że opiera się on na instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór sposobu rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie organy zebrały wyczerpująco materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, opierając się na dostępnych dokumentach. Trzeba zaakcentować, że należność objęta zaskarżoną decyzją powstała na skutek niewywiązywania się przez spółkę z obowiązku opłacania składek, co spowodowało naliczenie odsetek od powstałej zaległości. K. N. jako członek zarządu ponosi zaś solidarną odpowiedzialność za powstałe zaległości z tytułu nieopłaconych składek i odsetek. Mając powyższą argumentację na względzie, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.