VI SA/Wa 842/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę; 2. nakazuje ściągnąć od skarżącego T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 96 (dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem nieuiszczonej części należnego wpisu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r., w przedmiocie wymierzenia T. sp. z o.o. (dalej skarżąca spółka) kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej -ulicy [...] na odcinku ul. [...] w okresie od [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2009 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni większej o 4,32 m2 rzutu poziomego urządzenia, niż określona w zezwoleniach zarządcy drogi - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżąca spółka posiadała zezwolenia (nr [...]) na umieszczenie w przedmiotowym odcinku pasa drogowego urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni 17,40 m2 rzutu poziomego w tym 2 studni o pow. 2,16 m2. Skarżąca spółka wykazała na rok 2009 powierzchnię urządzeń mniejszą niż pierwotnie tj. pow. 10,48 m2 w tym pow. studni -1,84 m2. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że zmniejszenie powierzchni zajęcia psa drogowego przez skarżącą spółkę wynikało z tego, że odsprzedała ona część rurociągów innym podmiotom, które stały się ich właścicielami i we własnym imieniu zobowiązane były do wystąpienia do zarządcy drogi o uzyskanie wymaganych prawem zezwoleń. Zarządca drogi dokonał również kontroli pasa drogowego ul. [...] w celu stwierdzenia stanu faktycznego funkcjonujących w tej lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych przez skarżącą spółkę w dniu [...] marca 2011 r. Z dokumentów będących w posiadaniu zarządcy drogi wynikało, że skarżąca spółka posiadała zezwolenie na umieszczenie 3 rurociągów kablowych o łącznej szerokości rzutu poziomego 0,12 m. Kontrola w terenie oraz inwentaryzacja powykonawcza potwierdziły umieszczenie rurociągów o większej powierzchni niż deklarowana przez skarżąca spółkę, jak również, że część rurociągów była opisana, a część nie. Żaden z podmiotów, którego nazwa została umieszczona na przedmiotowych rurociągach, nie występował do zarządcy drogi z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia robót związanych z budową teletechnicznych rurociągów kablowych, w tej lokalizacji, jedynym wnioskodawcą była skarżąca spółka. Wobec powyższego, w dniu [...] października 2011 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa oraz na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...] na odcinku ul. [...] w okresie od [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2009 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni większej o 4,32 m2 rzutu poziomego urządzenia, niż określona w zezwoleniach zarządcy drogi objętymi decyzjami nr [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W złożonym odwołaniu skarżąca spółka zarzuciła błędną interpretację art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, polegającą na: - niezasadnym przyjęciu, iż rurociąg kablowy wielootworowy należy traktować jako zbiór niezależnych wchodzących w jego skład urządzeń (rur), podczas gdy – w ocenie skarżącej spółki - taki rurociąg dla potrzeb ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego winien być traktowany jako jedno urządzenie, - niezasadnym przyjęciu, iż w sytuacji gdy rury w rurociągu wielootworowym ułożone są warstwowo, wówczas powierzchnią rzutu poziomego urządzenia jest suma rzutów poziomych wszystkich rur wchodzących w skład rurociągu, podczas gdy - w ocenie skarżącej spółki - rzutem poziomym urządzenia jest rzut poziomy najszerszej warstwy rur wchodzących w skład rurociągu. Na poparcie własnego stanowiska, skarżąca spółka przekazała m.in. stanowisko [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym stwierdza się, iż niezależnie od zastosowanego profilu kanalizacji kablowej czy też rurociągu kablowego, stanowi to jeden obiekt budowlany, czyli budowlę o przyjętym przez projektanta profilu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko skarżącej spółki i uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną, przekazując Prezydentowi [...] sprawę do ponownego rozpoznania. Wyjaśniając zajęte stanowisko, organ odwoławczy podniósł, iż art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych traktuje o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, co z kolei generuje konieczność nałożenia opłaty za umieszczenie tegoż urządzenia (art. 40 ust. 3 i 5 ustawy). Zdaniem SKO w [...], funkcją rurociągu kanalizacji teletechnicznej jest zapewnienie możliwości przesyłania sygnału. Dopiero całe urządzenie, na które składa się rura (zespół rur), zespół przewodów umieszczonych w owych rurach oraz studnie kablowe (umożliwiające wyprowadzenie przewodu do odbiorcy sygnału) umożliwia wypełnianie funkcji przesyłowej. Zatem nietrafne jest przyjmowanie konieczności uzyskiwania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym poszczególnych części tego urządzenia. Nadto, o ile właściciel urządzenia w trakcie jego eksploatacji, na którą posiada zezwolenie zarządcy drogi, podejmie decyzję o umieszczeniu w uprzednio założonych rurach dodatkowych przewodów przesyłowych, to w ocenie organu odwoławczego - nie musi uzyskiwać zmiany zezwolenia wydanego uprzednio lub też nowego zezwolenia na te nowe przewody. Jeśli zatem właściciel rurociągu uzna, że na pewnym etapie eksploatacji celowe jest umieszczenie kolejnych przewodów w już wykonanym (za zezwoleniem) rurociągu, to nie dochodzi ani do zajęcia innego fragmentu pasa drogowego, ani do zajęcia większej części pasa drogowego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dostrzegł poważne uchybienia proceduralne w toku postępowania dowodowego, które wymagały konwalidowania w toku dalszego postępowania. Konstatacja ta wynikała z faktu, iż część dowodów zgromadzonych w toku postępowania (czynność z dnia [...] marca 2011 r.) została uzyskana z naruszeniem kpa, a nie można było wykluczyć, iż ponowienie dowodów przez organ I instancji może doprowadzić do powzięcia ustaleń, iż liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia będzie większą niż ta, na którą uprzednio wydawano zezwolenie. Nadto, jeśli nastąpiła sytuacja sprzedaży części rurociągów innym podmiotom - to jak słusznie podniesiono w decyzji - kwestie zajęcia pasa drogowego przez te podmioty winny być przedmiotem odrębnych postępowań. Skargę na powołaną wyżej decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka, zaskarżając ją jedynie w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy art. 138 § 2 kpa i uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, podczas gdy w sprawie należało zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec, że brak jest podstaw do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, skarżąca spółka wyjaśniła, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostało bezspornie ustalone z ilu rur składało się urządzenie infrastruktury teletechnicznej oraz, że były one położone warstwowo to przy przyjęciu powyższych założeń (jedno urządzenie i naliczanie opłaty od zrzutu poziomego jednego urządzenia) organ odwoławczy winien był uchylić decyzję I instancji i orzec o braku podstaw do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jako, że w sprawie brak jest kwestii, która powinna być wyjaśniona ponownie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w rozumieniu art. 138 §2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wymierzenia T. sp. z o.o. kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy [...] na odcinku ul. [...], poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, i na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca – T. z o.o. z siedzibą w Z. zaskarżyła powyższą decyzję "... jedynie w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia." Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., , to jest uchylenie przedmiotowej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, podczas gdy w sprawie należało zastosować przepis art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., to jest uchylić przedmiotową decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. i orzec, że brak jest podstaw do wymierzenia kary pieniężnej T. Sp. z o.o. Można zatem uznać, że stronie odpowiadała zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienie. Składając skargę strona nie zaakceptowała jednak rozstrzygnięcia kasacyjnego i odwołując się do praktyki [...] zażądała rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło co do zasady stanowisko Skarżącej spółki w zakresie badanej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych, które to przepisy były podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak słusznie wywiodło SKO przepis art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych traktuje o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, co z kolei generuje konieczność nałożenia opłaty za umieszczenie tegoż urządzenia ( art. 40 ust. 3 i 5 ustawy). Sąd podziela pogląd SKO, że urządzeniem jest obiekt, który daje możliwość wypełnienia swojej funkcji pożądanej przez jego właściciela. Funkcją rurociągu kanalizacji teletechnicznej jest zapewnienie możliwości przesyłania sygnału. Zatem dopiero całe urządzenie, na które składa się rura (zespół rur), zespół przewodów umieszczonych w owych rurach oraz studnie kablowe (umożliwiające wyprowadzenie przewodu do odbiorcy sygnału) umożliwia wypełnianie funkcji przesyłowej. Skoro ustawodawca w art. 40 ust. 2 mówi o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia, to nietrafne jest przyjmowanie konieczności uzyskiwania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym poszczególnych części tego urządzenia. Nadto, o ile właściciel urządzenia w trakcie jego eksploatacji, na którą posiada zezwolenie zarządcy drogi, podejmie decyzję o umieszczeniu w uprzednio założonych rurach dodatkowych przewodów przesyłowych, to w ocenie składu orzekającego – nie musi uzyskiwać zmiany zezwolenia wydanego uprzednio lub też nowego zezwolenia na te nowe przewody. Reasumując jeśli właściciel rurociągu uzna, że na pewnym etapie eksploatacji celowe jest umieszczenie kolejnych przewodów w już wykonanym (za zezwoleniem) rurociągu, to nie dochodzi ani do zajęcia innego fragmentu pasa drogowego, ani do zajęcia większej części pasa drogowego. Sąd podziela również stanowisko SKO co do interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Pojęcie rzutu poziomego urządzenia należy – w ocenie składu orzekającego – interpretować jako powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia, ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Przechodząc do oceny zasadności zastosowania przez SKO jako podstawy art. 138 § 2 k.p.a. należy wskazać, że kodeks wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ decyzji w tym trybie tj: 1). stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczegółowych 2). uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na użycie w omawianym przepisie spójnika "a" koniecznym jest ziszczenie się obu przesłanek jednocześnie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że obie z powyższych przesłanek zostały spełnione, stanowisko to w pełni potwierdza skład orzekający w tej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku prowadzonego postępowania dowodowego doszło do poważnych uchybień proceduralnych mających istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Formalnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie organ wydał w dniu [...] maja 2011 r. (doręczone w dniu [...] maja 2011r.), natomiast przed wszczęciem postępowania organ przeprowadził szereg czynności mających wpływ na przebieg postępowania, a mianowicie w dniach [...] stycznia 2011 r. i [...] marca 2011 r. dokonano oględzin studni na ul. [...]. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. (zawiadamiającym spółkę o oględzinach urządzenia w dniu [...] stycznia 2011r.) wskazano, że oględziny są prowadzone w związku z wszczętym postępowaniem w sprawie przekroczenia terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], o oględzinach [...] marca 2011 r. strona nie została powiadomiona, a taki obowiązek ciąży na organie prowadzącym postępowanie zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. Należy ponadto zauważyć, że na okoliczność oględzin prowadzonych w dniu [...] marca nie sporządzono również protokołu, a w aktach sprawy znajdują się jedynie zdjęcia z tej czynności, co uniemożliwia jej ocenę przebiegu samej czynności. Ponadto organ błędnie pouczył stronę o prawach z art. 10 k.p.a., pouczenie takie winno nastąpić po zakończeniu całego postępowania co umożliwia stronie ustosunkowanie się do całego materiału zgromadzonego w sprawie. Jak wyżej wskazano powyższe dowody z oględzin zostały uzyskane z naruszeniem przepisów k.p.a. i w związku z czym ustalony w oparciu o nie stan faktyczny sprawy może być różny od rzeczywistego. Ponadto należy zauważyć, że właśnie prawidłowo ustalony stan faktyczny w tej sprawie pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Dla zbadania, czy nie doszło do naruszenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, koniecznym jest dokonanie oględzin pasa, bądź zbadanie projektu, czy przesłuchanie świadków. Powyższe winien ustalić organ I instancji, gdyż to on ustala stan faktyczny sprawy. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, uzupełnienie wpisu sądowego nastąpiło na podstawie 223 p.p.s.a.