II GSK 2085/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I SA/Łd 861/12 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. P. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 861/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę G. P. na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy na rok 2012 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO w Ł. stwierdziło nieważność § 4 ust. 2 Uchwały nr [...] Rady G. P. z dnia [...] marca 2012 roku w sprawie zmian w budżecie G. P. na 2012 rok, zawierającego upoważnienie Wójta G. do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy do wysokości 3.600.000 zł. Ocena powyższa poprzedzona została dokonaniem analizy sytuacji finansowej G. P. Według sprawozdania statystycznego o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji wg stanu na koniec IV kwartału 2011 roku, kwota długu G. P. osiągnęła poziom 17.965.844,28 zł, co w relacji do wykonanych dochodów budżetu daje 103,97 %. Po odliczeniu kwoty pożyczki na wyprzedzające finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków unijnych (kwota 1.035.690,77 zł) wskaźnik powyższy ukształtował się na poziomie 97,97 %. Zdaniem organu kontrolnego wskaźnik długu został drastycznie przekroczony, a w ogólnym długu kwota 5.824.122,16 zł stanowi zobowiązania wymagalne, których powstanie świadczy o utracie płynności finansowej Gminy. Kwota tych zobowiązań wydatnie powiększyła planowane na rok 2012 wydatki budżetu, co w konsekwencji spowodowało konieczność uchwalenia budżetu z deficytem w wysokości 7.727.179 zł. Wyjaśniono, że jako źródło sfinansowania tego deficytu wskazano pożyczkę z budżetu państwa. W ocenie Kolegium RIO, przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dopuszczający zaciąganie kredytów i pożyczek z przeznaczeniem na sfinansowanie przejściowego deficytu, będącego sposobem na pokrycie okresowego niedoboru środków, w przypadku G. P., nie może mieć zastosowania. W gminie występuje bowiem permanentny brak wolnych środków, a co za tym idzie, brak możliwości spłaty zobowiązań zarówno wymagalnych, jak i tych, które byłyby zaciągnięte na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu. W tej sytuacji zawarcie w treści uchwały budżetowej upoważnienia dla Wójta G. do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań, stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła G. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, uznając, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 2 Uchwały nr [...] Rady G. P. z dnia [...] marca 2012 roku w sprawie zmian w budżecie G. P. na 2012 rok, spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem zakwestionowanych postanowień. Sporną uchwałą upoważniono Wójta G. do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie przejściowego deficytu budżetu gminy do wysokości 3.600.000 zł, na podstawie art. 89 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Sąd przywołał treść art. 89 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 wskazanej ustawy, a następnie zwrócił uwagę, że w ustawie o finansach publicznych brak definicji pojęcia deficytu przejściowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że - stosownie do jednolitego stanowiska doktryny - jest to okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów. Zaciągnięcie zobowiązań związane jest w tym przypadku z czasowym niedoborem środków finansowych. Sad wywiódł, że zobowiązania zaciągane na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu bywają w literaturze porównywane do instytucji kredytu kupieckiego, przede wszystkim z punktu widzenia nieobowiązywania wobec nich ustawowych limitów zadłużenia. Nierównomierne rozłożenie deficytu w ciągu roku budżetowego związane jest z cyklem wydatków budżetowych. W literaturze podkreśla się, że okresowe trudności w finansowaniu zobowiązań budżetowych, zachodzące w trakcie roku budżetowego, wynikające z nierównomiernego rytmu realizacji dochodów i wydatków, określane są jako brak płynności finansowej, a nie deficyt budżetowy. Zobowiązania zaciągane na powyższy cel traktuje się jako instrumenty wykonywania budżetu samorządowego. Podlegają one spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Krótkoterminowe operacje pożyczkowe stanowią tzw. kredyty kasowe, które nie finansują planowanych zadań budżetowych, ale umożliwiają jedynie zachowanie bieżącej płynności w trakcie roku budżetowego. Zaplanowanie spłaty pożyczki w tym samym roku budżetowym, w którym pożyczka ta jest zaciągana, przesądza o tym, że służy ona wyłącznie pokryciu przejściowego deficytu budżetu i jako taka nie powinna być ujmowana w budżecie gminy. Praktycznie przejściowy deficyt występuje wtedy, gdy w określonym momencie roku budżetowego zachodzi niedobór środków, które mają dopiero wpłynąć. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie, gdyż - jak wynika z zebranego materiału - upoważnienie dla Wójta Gminy do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych miało służyć sfinansowaniu inwestycji zaplanowanej i wykonanej wcześniej niż w roku budżetowym 2012 r., a nie pokryciu przejściowego deficytu. Zdaniem Sądu I instancji, podejmując zaskarżoną uchwałę Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. dokonała analizy sytuacji finansowej G. P., w szczególności sprawozdania statystycznego o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji. Z tego sprawozdania według stanu na koniec IV kwartału 2011 roku wynikało, że kwota długu G. P. osiągnęła poziom 17.965.844,28 zł, co w relacji do wykonanych dochodów budżetu daje 103,97 %. Po odliczeniu kwoty pożyczki na wyprzedzające finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków unijnych (kwota 1.035.690,77 zł), wskaźnik powyższy ukształtował się na poziomie 97,97 %. Z kolei, ustawowy wskaźnik kwoty długu do wykonanych dochodów budżetu, wynikający z art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, który stosuje się do końca 2013 roku, na podstawie art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1241 ze zm.) - wynosi 60 %. W tej sytuacji zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, organ kontrolny uznał, że wskaźnik długu został drastycznie przekroczony, a w ogólnym długu kwota 5.824.122,16 zł stanowi zobowiązania wymagalne, których powstanie świadczy o utracie płynności finansowej G., a dodatkowo sytuacja taka ma miejsce od dłuższego czasu i nie dotyczy tylko budżetu 2011 r., czy 2012 r., zatem nie można w tym wypadku mówić o przejściowym deficycie. Kwota tych zobowiązań wydatnie powiększyła planowane na rok 2012 wydatki budżetu, co w konsekwencji spowodowało konieczność uchwalenia budżetu z deficytem w wysokości 7.727.179 zł. Wyjaśniono, że jako źródło sfinansowania tego deficytu wskazano pożyczkę z budżetu państwa. Sąd zwrócił uwagę, że uchwała z dnia [...] marca 2012 r. została faktycznie podjęta w celu sfinansowania konkretnej inwestycji pod nazwą "Rozbudowa gminnego systemu wodociągowego G. P.", a nie na pokrycie deficytu przejściowego 2012 r. Powyższych twierdzeń co do sytuacji finansowej i wysokości zadłużenia G. P. zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały strona skarżąca nie kwestionowała, zarzuciła natomiast zaskarżonej uchwale błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zawarcie w treści uchwały Rady G. P. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zmian w budżecie upoważnienia dla Wójta G. do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. podejmując zaskarżoną uchwałę nie popełniła błędu w ustaleniach faktycznych. Przeczy temu nawet uzasadnienie skargi wskazujące, jaki miał być rzeczywisty cel upoważnienia zawartego w uchwale z dnia 5 marca 2012 r. i z pewnością nie było nim pokrycie przejściowego deficytu. Sąd zauważył, że jakkolwiek uzasadnienie skargi jest zrozumiałe z punktu widzenia interesów Gminy, to sfinansowanie ze środków kredytu konkretnej inwestycji nie jest pokryciem przejściowego deficytu, czego wymaga przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. P., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaciągnięcie przez gminę kredytu na sfinansowanie konkretnej inwestycji nie stanowi zaciągnięcia kredytu na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy w rozumieniu tego przepisu. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd w różny sposób definiuje pojęcie deficytu przejściowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Najpierw Sąd na podstawie poglądów doktryny przyjmuje, że deficyt przejściowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego to okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów. Następnie stwierdza, że w praktyce z przejściowym deficytem mamy do czynienia wtedy, gdy w określonym momencie roku budżetowego zachodzi niedobór środków, które mają dopiero wpłynąć. Gdyby przyjąć za wiążącą tę drugą definicję, to stoi ona w sprzeczności z dalszymi twierdzeniami Sądu, że zawarte w treści uchwały Rady G. P. z dnia [...] marca 2012 roku w sprawie zmian w budżecie G. P. na 2012 rok upoważnienie dla Wójta G. do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań nie służyło pokryciu przejściowego deficytu, ale sfinansowaniu konkretnej inwestycji. W świetle powyższej definicji przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy uznać, że zaciągnięcie kredytu celem sfinansowania inwestycji, na którą brak środków w budżecie, stanowi właśnie pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu jednostki samorządu terytorialnego. Gmina spodziewała się dopiero wpływu środków na tą inwestycję z PROW. Okoliczność, że inwestycja ta została zaplanowana i wykonana wcześniej niż w roku budżetowym 2012 pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem rozliczenie z PROW oraz zapłata za tę inwestycję nastąpiła w roku budżetowym 2012 roku, a art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wymaga jedynie, aby kredyt został spłacony w tym samym roku, w którym został zaciągnięty i ten warunek został przez Gminę spełniony. Nadto podniosła, że Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w Ł. wykroczył poza granice oceny tego aktu nadzoru, bowiem jedyną przesłanką stanowiącą podstawę tego aktu stanowił argument Kolegium Izby, że w Gminie występuje permanentny brak wolnych środków, a co za tym idzie, brak możliwości spłaty zobowiązań zarówno wymagalnych, jak i tych, które byłyby zaciągnięte na sfinansowanie przejściowego deficytu. Sąd w zasadzie nie odniósł się do tej podstawy faktycznej decyzji Kolegium RIO, którą Gmina kwestionuje. Kolegium Izby nie zarzucało Gminie, że zaciągnięcie kredytu na sfinansowanie konkretnej inwestycji nie stanowi zaciągnięcia kredytu na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izby Obrachunkowa w Ł. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi RIO zwróciła uwagę, że zaskarżony akt nadzoru nie dotyczył zaciągnięcia przez gminę kredytu na sfinansowanie konkretnej inwestycji, ale dotyczył uchwały, na mocy której upoważniono Wójta do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu. Nie sformułowało zwrotu stosunkowego o niezgodności z prawem umowy kredytu. Ponadto, u podstaw oddalenia skargi przez Sąd było ustalenie, że w sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się G. P. - bardzo zła sytuacja finansowa mająca swój wyraz m.in. w opóźnieniach w realizacji wymagalnych zobowiązań - nie występuje w ciągu roku 2012 stan przejściowego deficytu budżetu. Wobec powyższego upoważnienie Wójta przez Radę G. P. do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych, o jakich mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, narusza ten przepis, bo nie służy określonemu w nim celowi, tj. pokryciu występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 powołanego przepisu. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Powyższe koresponduje z ciążącym na kasatorze obowiązku wskazania konkretnych przepisów prawa (materialnego lub formalnego), które – jego zdaniem – zostały przez Sąd I instancji naruszone. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Możliwy zaś zakres podstaw zaskarżania skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych został zdeterminowany treścią art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest kwestionowane, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu, zaś niewłaściwe zastosowanie – tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie danego przepisu do konkretnego stanu faktycznego. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Kasator zarzucił błędną wykładnię art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Otóż, zgodnie z art. 89 ust. 1 powołanej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; 4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Natomiast w myśl art. 89 ust. 2 tej ustawy zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. W ocenie autora skargi kasacyjnej, na tle powyższej regulacji zarzut błędnej wykładni polega na tym, że Sąd I instancji w różny sposób definiuje pojęcie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 89 ust. 1 pkt 1). Otóż, użyte w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych pojęcie "przejściowego deficytu jednostki samorządu terytorialnego" nie ma normatywnej definicji w przeciwieństwie do pojęcia "deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego", która to definicja zawarta jest w art. 217 ust. 1 tej ustawy. W myśl powołanego ostatnio przepisu różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zważywszy przy tym na treść art. 7 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który definiuje "nadwyżkę" i "deficyt", ujemna różnica między dochodami a wydatkami stanowi deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Deficyt budżetowy może pojawiać się na etapie planowania i ustalania wyniku budżetu, ale także w ciągu roku budżetowego. Może mieć charakter trwały albo stanowić jedynie przejściowy niedobór środków finansowych, wynikający z nieterminowego pozyskiwania dochodów lub braku korelacji pomiędzy pozyskiwaniem dochodów i dokonywaniem wydatków budżetowych (J. Glumińska-Pawlic "Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego" s. 286). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów, stanowi przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zaciąganie zobowiązań związane jest w tym przypadku z czasowym niedoborem środków finansowych (tak też: L. Lipiec "Komentarz do art. 89 ustawy o finansach publicznych" z 2009 r., lex). Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, takie rozumienie pojęcia przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego funkcjonowało już na gruncie art. 82 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., będącego odpowiednikiem art. 89 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. L. Lipiec "Komentarz do art. 82 ustawy o finansach publicznych z 2005 r." oraz powołana tam literatura). Dodać należy, że w literaturze zwrócono uwagę, iż przesłanka "pokrycia występującego w ciągu roku niedoboru budżetu" z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. zastąpiona została przez "pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego" w art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 (będącego odpowiednikiem art. 89 ust.1 pkt 1 ustawy z 2009 r.)[Z. Gilowska "Finansowanie samorządu terytorialnego wg ustawy o finansach publicznych oraz o dochodach jednostki samorządu terytorialnego" S.T. 1999 r., nr 3, s. 50]. Uwzględniwszy powyższe stwierdzić należy, że przejściowy deficyt budżetu to inaczej niedobór budżetu w sytuacji faktycznego, przejściowego braku środków finansowych. W taki też sposób Sąd I instancji dokonał wykładni tego pojęcia użytego w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji nie zdefiniował pojęcia przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w różny sposób. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty motywów orzeczenia nie wskazują na odmienne rozumienie przez Sąd I instancji tego pojęcia. Okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów, to inaczej mówiąc niedobór środków w określonym momencie roku budżetowego, które mają dopiero wpłynąć. Zatem zarzut błędnej wykładni jest całkowicie chybiony. Druga część zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej sprowadzająca się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaciągnięcie przez Gminę Pątnów kredytu na sfinansowanie konkretnej inwestycji nie stanowi zaciągnięcia kredytu na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu Gminy w rozumieniu ww. przepisu, dotyczy więc niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut ten jest także niezasadny. Przede wszystkim formułując tego rodzaju zarzut autor skargi kasacyjnej wychodzi z błędnego założenia co do prawidłowego rozumienia pojęcia przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zarzut ten okazał się chybiony. Formułowane w tym przedmiocie twierdzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynikały z niezrozumienia tożsamości pojęć "chwilowego niedoboru środków" oraz "okresowej niemożności sfinansowania zaplanowanych wydatków". Poza tym argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie ocenianego zarzutu sprowadza się w istocie rzeczy do kwestionowania i odmiennej oceny stanu faktycznego, który był podstawą do podjęcia przez Kolegium RIO aktu nadzoru, którego zgodność z prawem oceniał Sąd I instancji. Podstawą oddalenia skargi przez WSA w Ł. było przyjęcie ustaleń organu nadzoru, z których wynikało, że sytuacja finansowa Gminy Pątnów jest bardzo zła i ma swój wyraz m.in. w opóźnieniach w realizacji wymaganych zobowiązań na 2012 rok. Ten stan finansowy nie jest nieplanowany. Nie ma charakteru przejściowego. Wszystkie okoliczności faktyczne wskazujące na taką sytuację finansową Gminy Pątnów ustalone przez organ nadzoru zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji i szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zwrócić jedynie należy uwagę na to, że budżet Gminy na 2012 r. uchwalono z planowanym deficytem w wysokości 7.727.179 zł, a źródłem jego finansowania jest pożyczka z budżetu państwa. Te ustalenia nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane w sposób skuteczny, gdyż nie sformułowano w ogóle zarzutu w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, co do jego niewłaściwego zastosowania, gdy z jej uzasadnienia wynika, że kasator zwalcza ustalenia faktyczne, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2004 r., sygn. FSK 568/04, opubl. ONSAiWSA 2005/4/67). Z tych zatem przyczyn zarzut ten jest bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej formułując w jej uzasadnieniu twierdzenia, że Sąd I instancji przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykroczył poza granice oceny tego aktu nadzoru, nie wskazał przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w jego ocenie zostały w ten sposób naruszone. Brak też skonkretyzowania w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. twierdzeń o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego wyroku. Kasator nie sformułował przy tym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., argumentując: "że Sąd opiera się na poglądach doktryny, których nie wskazał, aby strona mogła się do nich odnieść". Tak określone zarzuty nie poddają się kontroli kasacyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.