II SA/Kr 909/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. – K. w K. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 0211 r. znak: [...] Starosta T. działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 22 § 5 pkt 2 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 k.p.a. – odmówił egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w Z. w sprawie prowadzonej na wniosek Gminy Miasto Z. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 1991 r. została wydana decyzja znak: [...] udzielająca pozwolenia na budowę kiosku owocowo-warzywnego (tymczasowego) na działce nr ewid. [...] Obr [.,..] w Z. W ocenie organu w/w decyzja z dnia [...] lutego 1991 r. obarczona jest wadą, uniemożliwiającą dokonanie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego, który został wzniesiony na jej podstawie. Niezależnie od tego, czy w wyrzeczeniu określono terminy, o jakich mowa w § 20 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji, rozstrzygnięcie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji i musi ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Przedmiotowa decyzja nadaje J.S. uprawnienie do wybudowania kiosku owocowo-warzywnego (tymczasowego), bez wskazania terminu, na jaki obiekt budowlany może zostać wzniesiony. Sformułowanie, jakie zostało zawarte w uzasadnieniu w/w decyzji, a mówiące o tym, że "zezwolenie wydaje się na okres 5-ciu lat, po tym terminie na wezwanie Urzędu kiosk należy rozebrać i uporządkować teren", nie jest wystarczające, aby w tej sprawie przeprowadzić postępowanie egzekucyjne. Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta Z. zarzucając naruszenie art 10 § 1 k.p.a. bowiem Starosta wydał decyzję odmawiającą egzekucji rozbiórki bez powiadomienia Gminy Miasto Z. o zebranym materiale dowodowym. Tym samym Gmina nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów oraz żądań. Ponadto naruszono art 7 i 77 § 1 k.p.a. bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne nie zebrał całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego, miedzy innymi nie skompletował wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla omawianego obszaru obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz w dniu kiedy decyzja wygasła. Zdaniem odwołującego Starosta nie zbadał dokładnie stanu faktycznego, a w szczególności dokonał błędnych ustaleń faktycznych twierdząc, że decyzja z dnia 14 lutego 1991 r. obarczona jest wadą, która uniemożliwia dokonanie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego. Zapis dotyczący rozbiórki obiektu po upływie 5 lat jest dla strony wiążący. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]\ Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył wszczęte przez organ I instancji postępowanie w sprawie przedmiotowej egzekucji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 3 w oraz art.105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), w związku z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można uznać za słuszną, dokonanej przez organ I instancji interpretacji, zgodnie z którą w decyzji z dnia 14 lutego 1991 r. nie wskazano terminu na jaki obiekt budowlany może zostać wzniesiony. W wyrzeczeniu tej decyzji zawarto sformułowanie "obiekt tymczasowy" co w sposób jednoznaczny określa, iż budynek ten nie ma charakteru obiektu stałego (nietymczasowego). Ta dyspozycja zawarta w rozstrzygnięciu, została dookreślona i wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji, gdzie wskazano, iż termin po którym należy obiekt ten rozebrać, na wezwanie organu który wydał decyzję, po upływie 5 lat. Zatem jeżeli inwestor wybudował na podstawie w/w decyzji obiekt budowlany (nie połączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce) to ma obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu, gdyż obowiązek ten uprzednio został już nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu. Organ wskazał, że w sposób błędny Starosta i uznał, iż nie istnieją podstawy, aby w tej sprawie prowadzić postępowanie egzekucyjne, gdyż poprowadzenie tego postępowania w celu egzekucji rozbiórki przedmiotowego kiosku jest obowiązkiem Starosty T. Dodatkowo wskazano, iż czynności wszczęte przez organ I instancji dotknięte były wieloma uchybieniami formalnymi. Prowadząc ponownie postępowanie w tej sprawie Starosta , winien stosować się do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na końcu organ stwierdził, że decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie administracyjne, w celu umożliwienia organowi I instancji, przeprowadzenia prawidłowego postępowania na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.S. zarzucając naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości, a w szczególności błędne ustalenia przez organ odwoławczy, że obiekt budowlany wzniesiony na gruncie należącym do Gminy Miasta Z. na podstawie decyzji z dnia 14 lutego 1991 r. jest obiektem tymczasowym do którego można zastosować przepisy dotyczące obowiązku rozbiórki i egzekucji tego obowiązku określonego w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnym przyjęciu, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 14 lutego1991 r. podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadą prawną bowiem nie określa zgodnie z § 20 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego elementu obligatoryjnego w postaci precyzyjnego wskazania terminu rozbiórki określonego w niej obiektu budowlanego i przez to nie jest możliwe wszczęcie na jej podstawie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie organy administracji zakwalifikowały obiekt budowlany jako obiekt tymczasowy powołując się w tym względzie jedynie na treść decyzji zezwalającej na jego wzniesienie wydanej przez Urząd Miasta Z. i Gminy T. Organy nie odniosły się jednak i nie ustaliły prawidłowo zamierzenia inwestycyjnego inwestora, a także planu realizacyjnego pod względem zarówno urbanistycznym jak i architektonicznym. Skarżąca wskazała, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że obiekt trwale połączony z gruntem to taki obiekt, którego obciążenia przenoszone są na grunt przez konstrukcje techniczną tzn. fundamenty. Jednocześnie fundamenty muszą być trwale związane z pozostałą konstrukcją budynku. Z takim właśnie obiektem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, na co wskazuje opis techniczny sporządzony i podpisany przez uprawnionego architekta, który został zatwierdzony przez Urząd Miasta Z. i Gminy T. Skarżąca podniosła, że zgodnie z interpretacją przedstawioną przez organ I instancji, do wybudowania kiosku owocowo-warzywnego bez wskazania precyzyjnie w sposób nie budzący wątpliwości terminu po którym należy obiekt ten rozebrać, nie nakłada na skarżącą obowiązku rozbiórki tego obiektu w określonym terminie. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie istnieją żadne przepisy prawa, który nakazywałby rozebranie tymczasowego obiektu budowlanego, wzniesionego na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy termin nie został określony w decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewodai wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Osnowa decyzji organu II instancji jest sformułowana w następujący sposób: "uchyla się zaskarżoną decyzję w całości oraz umarza się wszczęte przed organem I instancji postępowanie w sprawie przedmiotowej egzekucji". W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda stwierdził z kolei, iż "przedmiotową decyzję należało uchylić i umorzyć wszczęte zawiadomieniem z dnia 9.08.2011 r. postępowanie administracyjne, w celu umożliwienia organowi I instancji przeprowadzenia prawidłowego postępowania na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem istnieje zatem wyraźna sprzeczność. Czym innym jest bowiem umorzenie postępowania przed organem I instancji, a czym innym nakazanie organowi I instancji przeprowadzenia prawidłowego postępowania na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taka wada procesowa (sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem) stanowi zdaniem sądu samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ma bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest odmowa egzekucji rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzją z dnia 14 lutego 1991 r. udzielono pozwolenia na budowę kiosku owocowo- warzywnego. W decyzji tej wskazano, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż przedmiotowy kiosk jest obiektem tymczasowym, jak również w uzasadnieniu sprecyzowano, iż zezwolenie wydaje się na okres 5 lat, a po tym terminie na wezwanie Urzędu kiosk należy rozebrać. W uzasadnieniu decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał na powyższe okoliczności, a także stwierdził, iż inwestor ma obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu gdyż obowiązek ten został już uprzednio nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego. Wojewoda stwierdził również, że Starosta T. w sposób błędny wskazał, iż nie istnieją podstawy, aby w sprawie prowadzić postępowanie egzekucyjne. Wobec powyższych stwierdzeń można by przyjąć, iż intencją Wojewody było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a nie jego umorzenie. Umorzenie postępowania przed organem I instancji oznacza bowiem ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że rozstrzygnięcie organu II instancji pozostaje w sprzeczności z jego uzasadnieniem. Taka sprzeczność uniemożliwia sądowi kontrolę i ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. Niedopuszczalne jest, aby analiza uzasadnienia zaprzeczała podjętemu rozstrzygnięciu. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 520/09 pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem nie może być nie dających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz świadczy o naruszeniu przez organ ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności z naruszeniem zasad określonych w art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji jest sprzeczne nie tylko z podanym rozstrzygnięciem, ale jak się wydaje samo również zawiera wewnętrzne sprzeczności. Na końcu uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazuje bowiem na regulacje art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącą podstawę do umorzenia postępowania, kiedy to staje się bezprzedmiotowe. Równocześnie organ stwierdza, iż "umarza wszczęte postępowanie (...) w celu umożliwienia organowi I instancji przeprowadzenia prawidłowego postępowania". Nie sposób wobec tego przyjąć, że taki wywód organu odwoławczego – niepełny i zawierający wewnętrzne sprzeczności – stanowi prawidłowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Na końcu przypomnieć należy, że organ odwoławczy może uchylić decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko w sytuacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., a więc gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z taką treścią rozstrzygnięcia wiąże się uprawnienie organu odwoławczego do wskazania, jakie okoliczności należy ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Z kolei w razie, gdy nie występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – organ odwoławczy wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie eliminując wskazane wyżej naruszenia prawa. W tej sytuacji sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.