I OSK 1394/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Białegostoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1416/12 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Białegostoku na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] ; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta Białegostoku kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1416/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Białegostoku na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] lutego 2012 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz Gminy Białystok odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Białymstoku, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w wysokości [...] złote powiększonego o kwotę [...] złotych z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości i zobowiązująca do wypłaty tego odszkodowania Prezydenta Białegostoku w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Opisana na wstępie nieruchomość, stanowiąca własność Gminy Białystok została objęta wydaną na wniosek Prezydenta Miasta Białegostoku, opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności decyzją Wojewody Podlaskiego Nr [...] z 1 października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "z.r.i.d."), polegającej m.in. na budowie przedłużenia położonej w Białymstoku ulicy Piastowskiej, w ciągu drogi krajowej Nr 19, na odcinku od ul. S. do przedłużenia ul. G. wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej. Postępowanie odwoławcze od tej decyzji zostało umorzone decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. nr [...]. W następstwie tych rozstrzygnięć nieruchomości objęte decyzją z.r.i.d., wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działka nr [...]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., przywoływanej dalej jako: "specustawa") własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna. To zaś obligowało organ, który wydał decyzję z.r.i.d. do ustalenia, w drodze odrębnej decyzji, należnego odszkodowania (art. 12 ust. 4a i 4b specustawy). Pismem z 15 grudnia 2011 r. Wojewoda Podlaski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, a następnie decyzją z [...] lutego 2012 r. orzekł o: ustaleniu na rzecz Gminy Białystok odszkodowania w kwocie [...] złote; zwiększeniu wysokości odszkodowania o kwotę [...] złotych, odpowiadającą 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wcześniejszego wydania i zobowiązał do jego wypłaty na rzecz Gminy Białystok Prezydenta Miasta Białegostoku, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego – J. B., zawartej w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym z 14 listopada 2011. W ocenie Wojewody wycena nieruchomości sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami specustawy, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109 ze zm.), zatem mogła ona stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. W odniesieniu do zasadności podwyższania tego odszkodowania o przewidziany w art. 18 ust. 1 e specustawy 5% bonus z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, Wojewoda wskazał, iż miał na względzie specyficzną sytuację jaka zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy, polegającą na tym, że zarówno zarządcę drogi, jak i właściciela przedmiotowej nieruchomości reprezentuje ten sam organ czyli Prezydent Miasta Białegostoku. Nie ulega więc jego wątpliwości, iż przedmiotowe nieruchomości zostały wydane do dyspozycji zarządcy drogi w określonym w art. 18 ust. 1 e specustawy terminie. Przy czym w zakresie rozumienia zawartego w redakcji tego przepisu zwrotu "wydanie nieruchomości" organ wojewódzki wskazał, że należy ten zwrot interpretować jako przeniesienie posiadania, a więc w kontekście art. 348 k.c., zgodnie z którym przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy, zaś wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzeniem rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem rzeczy. Wyjaśniając natomiast przyczyny obciążenia obowiązkiem wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta Białegostoku, organ wskazał, na regulacje zawarte w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 22 ust. 1 specustawy oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), z których to przepisów wywiódł, że sfinansowanie odszkodowania za przejęte pod realizację inwestycji drogowej na terenie miast na prawach powiatu (z wyjątkiem inwestycji dotyczących dróg ekspresowych i autostrad), następuje z budżetu tych miasta – w tym wypadku miasta Białystok. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta Białegostoku. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 31 maja 2012 r. utrzymał zakwestionowaną decyzję Wojewody Podlaskiego w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta Białystok, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, zgodne z prawem było w realiach rozpoznawanej sprawy podwyższenie należnego Gminie Białystok odszkodowania o 5% tzw. bonus z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi. Nie sposób bowiem abstrahować przy ocenie zaistnienia przesłanki wydania nieruchomości, w określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy terminie, uprawniającego do podwyższenia wysokości odszkodowania, od okoliczności, że zarówno inwestorem i wnioskodawcą ubiegającym się o przejęcie nieruchomości jak też reprezentującym właściciela jest ten sam podmiot – Prezydent Miasta Białegostoku. Wydanie zaś nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1e powołanej ustawy, w ocenie Sądu rozumie się nie tylko przeniesienie posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 348 kc.), ale także realne zaoferowanie i zapewnienie inwestorowi możliwości jej odebrania i to niezależnie od tego, czy w sposób faktyczny przyjął on ją do swojej dyspozycji. Istotne jest tutaj, jak trafnie zauważył Wojewoda Podlaski, dobrowolność działanie właściciela oraz wykazanie własnym zachowaniem, że nie jest zainteresowany dalszym posiadaniem gruntu. Skoro zaś inwestorem i właścicielem jest ten sam podmiot, to nie sposób racjonalnie założyć, że jako przedstawiciel właściciela działał on na własną szkodę jako inwestora i odmawiał sam sobie udostępnienia nieruchomości. Uprawniona była zatem ocena Wojewody, że do wydania nieruchomości (rozumianego jako akceptacja wejścia inwestora na teren nieruchomości w celu realizacji zamierzenia wskazanego w decyzji z.r.i.d.), doszło z dniem otrzymanie przez właściciela zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 specustawy (tj. decyzji z.r.i.d. z nadanym jej rygorem natychmiastowej wykonalności). Oznacza to, że trzydziestodniowy termin do wydania nieruchomości liczony od dnia otrzymania tego zawiadomienia, przewidziany w art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy, warunkujący przyznanie bonifikaty, został niewątpliwie dochowany. Oczywiście można się zgodzić ze skarżącym, że okoliczność formalnego wyłączenia nieruchomości z zasobów komunalnych i przeniesienia jej do zasobów Skarbu Państwa, winna być stwierdzone odpowiednimi dokumentami, jednakże ich brak w realiach niniejszej sprawy nie może przesądzać, że do wydaniu nieruchomości w rozumieniu ww. przepisu w terminie w nim przewidzianym nie doszło. Tym bardziej, że jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, w tym protokołu z wizji lokalnej działki nr [...] w dniu 10 października 2011 r., na jej terenie już wówczas inwestycja drogowa była realizowana, co przeczy twierdzeniu skarżącego, że do wydania nieruchomości doszło dopiero 31 maja 2012 r. Chybiony zatem uznać należy podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 1 e powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Białegostoku. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że wydanie nieruchomości, oznaczonej nr geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...]w Białymstoku przy ul. P., przez Gminę Białystok dla Prezydenta Miasta Białegostoku, działającego jako zarządcy drogi, nastąpiło w terminie uzasadniającym powiększenie, o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], za wymienioną nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w związku z wydaniem decyzji Wojewody Podlaskiego Nr [...]z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - dalej "decyzji zrid", co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, pomimo, iż podlegała ona uwzględnieniu, 2) prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które jest następstwem ww. naruszenia prawa procesowego, polegającego na błędnym przyjęciu, że Gmina Białystok wydała nieruchomość Skarbowi Państwa w terminie uzasadniającym zwiększenie przyznanego odszkodowania o 5% za przejętą nieruchomość w drodze decyzji zwid. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e w.w. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest błędna, co doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania. Powołany przepis dotyczy zwiększenia wysokości odszkodowania w przypadku wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego w określonym terminie w stosunku do wymienionych w tym przepisie czynności. Celem tej regulacji jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, a więc stworzenie swoistej "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości (por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw – druk nr 671, która to ustawa uchwalona została 25 lipca 2008 r. i weszła w życie 10 września 2008 r.). Ten cel wprowadzonego rozwiązania musi być brany pod uwagę przy stosowaniu powyższego przepisu w sytuacji, gdy inwestorem i wnioskodawcą ubiegającym się o przejęcie nieruchomości, jak też reprezentantem właściciela nieruchomości jest ten sam podmiot. Jak to już wskazano wyżej celem przyjętego rozwiązania jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. W sytuacji gdy inwestorem i przedstawicielem właściciela jest ten sam podmiot, tworzenie dodatkowych zachęt finansowych do szybkiego wydania nieruchomości jest zbędne i wręcz irracjonalne, zwłaszcza biorąc pod uwagę podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania i podmiot do niego uprawniony w kontekście przepisów z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2251 z póź. zm.) oraz art. 22 ust 1 w.w. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy więc uznać, że przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Natomiast dotyczy on właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy nie są jednocześnie inwestorami danej inwestycji drogowej. W związku z tym zbędne jest wyjaśnianie w przedmiotowej sprawie kiedy faktycznie została wydana dana nieruchomość Uznać zatem należy, że przepis art. 18 ust. 1e w.w. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został niewłaściwie zastosowany nie tylko przez Sąd I instancji, ale również organy administracji publicznej obu instancji. W tej sytuacji wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, istniała podstawa do zastosowania art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając więc wyrok Sądu I instancji, rozpoznał skargę, którą uznał za uzasadnioną, bowiem u podstaw decyzji legło niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 200 i 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.