II GSK 753/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 586/10 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "S. A." na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. o sygnaturze VIII SA/Wa 586/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się orzeczenia; orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 8, 105 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2, 29 i 30 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy naruszyły zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a., obciążając wspólników spółki cywilnej konsekwencjami błędu popełnionego przez organ I instancji, który dotychczas traktował spółkę cywilną jako rolnika, o czym świadczy choćby nadanie jej numeru producenta rolnego. Zdaniem Sądu I instancji organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania dopuściły się naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca, wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. Organ nie powinien umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przed wezwaniem zainteresowanych wspólników w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydania decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiły przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) pomocy. Sąd I instancji zgodził się z organami, że wnioskodawcą o przyznanie płatności OB nie może być spółka cywilna, ponieważ nie posiada ona osobowości prawnej. Przepisy szczególne nie przyznają jej w tych sprawach podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie, sprecyzowania kto jest wnioskodawcą, brak jest w realiach niniejszej sprawy podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były uzasadnione i dlatego podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001; art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051); art. 1 i 33 Kodeksu cywilnego, art. 7 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 6, 7, 8, 9, 29, 30, 61 § 1, 64 § 2, 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że błędnie Sąd I instancji nie podzielił bezprzedmiotowości postępowania, skoro spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej. Oznacza to, że nie może być stroną postępowania administracyjnego. Sąd I instancji swoim rozstrzygnięciem zobowiązuje organ do rozpoznania sprawy wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik dopiero wyrażą zgodę. Błędnie wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W ocenie kasatora płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży taki wniosek o przyznanie takiej płatności. Brak statusu rolnika uniemożliwia przyznanie płatności, a spółka cywilna nie może być traktowana jako rolnik – grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu powołanych przepisów prawa materialnego. W sytuacji złożenia wniosku przez podmiot nieposiadający zdolności prawnej wszczęte postępowanie należało umorzyć. Ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania są błędne i nie odpowiadają przepisom prawa. Złożenie skargi stało się konieczne i w pełni uzasadnione. [...] – wspólnik spółki cywilnej "[...]" nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wszczęcie postępowania w stosunku do osoby pozbawionej zdolności prawnej jest bezskuteczne. Brak jest bowiem w tym momencie jednej z podstawowych przesłanek związania stosunku procesowego, jak również i stosunku materialnoprawnego. Wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., następuje na żądanie strony, a więc podmiotu, który powinien być wyposażony w zdolność administracyjnoprawną. Przyjmuje się, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez podmiot pozbawiony zdolności prawnej będzie bezskuteczny. W orzecznictwie przyjmuje się również, że wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 49; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu pierwszej instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować przez wezwanie do wskazania, kto jest wnioskodawcą, a więc z zastosowaniem trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań stwierdzić należy, że w dniu 30 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 2/12; publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 63), w której stwierdził, że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) – przysługuje spółce cywilnej. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, odwołując się do definicji rolnika zawartej w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003, przyjął, że spółka cywilna nie może być uznawana za rolnika, lecz status ten przysługuje jej wspólnikom. Uwzględniając treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., stanowisko to należało uznać za błędne. Również poglądy organu w tej kwestii nie są zasadne. Przechodząc do analizy przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem. W tej sprawie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 złożyła spółka cywilna "[...]". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka ta zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Z treści powoływanej wyżej uchwały siedmiu sędziów NSA wynika również, że spółce cywilnej przysługuje status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów. Z kolei w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób, w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003. Oznacza to, że spółka cywilna "[...]" była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 5 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Wobec tego nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem nie wystąpiła przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. także i ją wyeliminował z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Powyższe wynika przede wszystkim z powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wskazania Sądu pierwszej instancji dotyczące zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a. nie są trafne. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z tych zatem powodów zarzuty skargi kasacyjnej podważające stanowisko Sądu pierwszej instancji o niezgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości w sprawie z wniosku spółki cywilnej "[...]" należało uznać za bezzasadne. Nie były też trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a, gdyż w oparciu o te przepisy nie można skutecznie kwestionować stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji co do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.