II SAB/Gd 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku skarżącego S. M. o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w piśmie z dnia 8 marca 2012 r. w zakresie dokumentów wymienionych od punktu 4 do punktu 10 w ten sposób, że udostępnia żądaną informację publiczną albo wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo pisemnie wyjaśnia, że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie nastąpiła z rażącym naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga S. M. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z 8 marca 2012 r. skarżący powołując się na uprawnienie do uzyskania informacji publicznej zażądał od organu wydania mu kopii lub odpisów dokumentów odnoszących się do budowy betonowego ciągu komunikacyjnego na działce nr [...] w R. stanowiącej własność Gminy P. Skarżący w kolejnych punktach swojego wniosku wymienił dokumenty będące przedmiotem żądania. Oprócz pozwolenia na budowę, projektu budowlanego i innych załączników do tego pozwolenia, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu inwestycji skarżący wniósł o udostępnienie mu: "4. Dziennika budowy obejmującego budowę betonowego ciągu komunikacyjnego usytuowanego na działce drogowej nr [...] w R., 5. W wypadku braku dziennika budowy, wszystkich oświadczeń i opinii zastępujących dziennik budowy z dokumentacji budowy przedmiotowego ciągu komunikacyjnego, 6. Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowego ciągu pieszego, 7. Oświadczenia geodety, lub innej osoby uprawnionej do wystawienia takiego oświadczenia, o zgodności usytuowania betonowego ciągu pieszego na działce [...] z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, 8. Oświadczenia projektanta o zgodności wykonania betonowego ciągu pieszego na działce [...] z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, 9. Oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania betonowego ciągu pieszego na działce [...] z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, 10. Zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obejmującego betonowy ciąg komunikacyjny na działce [...] w R. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego(...), Wójt Gminy P. w piśmie z 25 kwietnia 2012 r. poinformował skarżącego, że "oświadczenia złożone w ukończonym procesie budowlanym wymienione we wniosku w pkt od 4 do 10 (...) nie pochodzą od organów administracji publicznej, jak również nie są wykorzystywane w związku z wykonywaniem przez organy gminy zadań publicznych", a zatem "żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Pismem z 2 kwietnia 2012 r. S. M. wezwał Wójta Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie strony stanowisko Wójta przedstawione w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. jest niezasadne, zaś odmowa udzielenia przedmiotowej informacji jest bezprawna. Zdaniem skarżącego informacje dot. pkt 4-10 przedmiotowego wniosku stanowią dokumentację budowy obiektu budowlanego (betonowego ciągu komunikacyjnego) wchodzącego w skład działki nr [...] w R. stanowiącej własność Gminy P. W związku z powyższym stanowią informację o dokumentach dotyczących mienia publicznego jakim jest mienie komunalne Gminy. Dokumentacja budowy i dokumentacja budowlana powykonawcza zawnioskowana w punkach 4-10 wniosku jest zatem dokumentacją, jaką Gmina przetwarza i jaką wykorzystuje w związku ze sprawowanym zarządem nad mieniem komunalnym Gminy. Tym samym nie są to dokumenty prywatne a dokumenty przechowywane, przetwarzane i wykorzystywane przez Gminę w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wójt Gminy P. w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu żądanie zawarte w punktach 4-10 wniosku dotyczy oświadczeń składanych przez uczestników procesu budowlanego budowy ciągu komunikacyjnego usytuowanego na działce [...] w R. Gmina P. nie była inwestorem tej budowy, nie uczestniczyła na żadnym etapie zakończonego już procesu budowlanego. Gmina nie wydatkowała w związku z tą budową żadnych środków publicznych. Oświadczenia złożone w ukończonym procesie budowlanym wymienione we wniosku w pkt 4-10 nie pochodzą od organów administracji publicznej, nie są również wykorzystywane w związku z wykonywaniem przez organy gminy zadań publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy P. do udzielenia informacji publicznej o treści dokumentów wymienionych w punktach 4-10 wniosku z dnia 8 marca 2012 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że działka nr [...] o przeznaczeniu drogowym stanowi własność Gminy P. Na działce tej wybudowano obiekt w postaci betonowego ciągu komunikacyjnego na podbudowie cementowej. Wskazując na treść przepisów art. 3 pkt 1 oraz pkt 3 i 3a a także na treść art. 60 i 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane skarżący wskazał, że przedmiotowy ciąg komunikacyjny (betonowe płyty na podbudowie cementowej) o długości kilkudziesięciu metrów jest budowlą, gdyż mieści się w definicji obiektu liniowego. Przedmiotowy betonowy ciąg komunikacyjny jest użytkowany, a Gmina dopuściła na nim ruch pieszo-kołowy. W ocenie skarżącego wnioskowane dokumenty, stanowią dokumenty w rozumieniu art. 60 Prawa budowlanego, które powinny być przez Gminę posiadane i przechowywane zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 63 w/w ustawy. Dokumenty te dotyczą majątku publicznego i są przez Gminę przetwarzane, przechowywane i wykorzystywane w związku z zarządzaniem mieniem komunalnym, czyli majątkiem publicznym. Dotyczą przebiegu budowy obiektu, który jest mieniem publicznym i przez władzę publiczną zarządzanym, a także utrzymywanym, stąd ich treść stanowi informacje publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Wójta żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gmina P. nie była inwestorem budowy, nie uczestniczyła na żadnym etapie procesu budowlanego, nie wydatkowała żadnych środków publicznych. Betonowy ciąg pieszy usytuowany na działce nr [...] w R. został w całości zrealizowany przez podmiot nie zobowiązany w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej do ujawnienia informacji publicznej i nieodpłatnie przekazany na rzecz Gminy P. W piśmie z dnia 22 czerwca 2012 r. S. M. podtrzymał skargę i wskazał dodatkowo, że nie podziela twierdzeń organu odnośnie braku podstaw do uznania, by żądana przez niego informacja dotyczyła informacji publicznej. Wskazał, że w dniu 16 grudnia 2009 r. Gmina P. w porozumieniu ze Spółdzielnią Mieszkaniową R zawarła umowę notarialną rozwiązującą stosunek prawny użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości objętej Kw [...], w skład której wchodzi działka [...] położona w R. W tej też dacie ustało istniejące po stronie dotychczasowego użytkowania wieczystego – Spółdzielni R. – prawo własności urządzeń wybudowanych na przedmiotowym gruncie, w tym prawo własności betonowego ciągu usytuowanego na działce [...]. Wszystkie urządzenia, w tym obiekty budowlane trwale związane z gruntem znajdujące się m. in. na przedmiotowej działce stały się własnością Gminy P. Skoro betonowy ciąg komunikacyjny stanowi mienie komunalne Gminy P. (czego Gmina nie kwestionuje), to jest też majątkiem publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji dokumenty, o udostępnienie których wnioskował skarżący w piśmie z dnia 8 marca 2012 r. (dotyczące majątku publicznego i wykorzystywane przez Gminę w związku z zarządem mieniem publicznym) stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Pod pojęciem bezczynności organu administracji rozumieć należy taką sytuację, w której w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że na organy władzy publicznej nałożony został obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Do organów władzy publicznej należy zaliczyć organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt gminy. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, Lex nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, Lex nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie poświadczonych kopii dwunastu wymienionych we wniosku z dnia 8 marca 2012 r. dokumentów, w tym m. in.: dziennika budowy, oświadczeń i opinii zastępujących dziennik budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oświadczeń: geodety, projektanta i kierownika budowy o zgodności wykonania inwestycji z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wójt Gminy P. poinformował wnioskodawcę, że dokumenty wymienione w punktach 4-10 (dotyczące niniejszej skargi) nie zostały utworzone przez organy administracji publicznej a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie udzielania informacji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez Wójta, że zarówno inwestycja, jak i dokumenty dokumentujące jej budowę, zostały zrealizowane w całości przez podmiot nie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów. Za taką wykładnią przemawia również treść art. 5 ust. 2 ustawy. Wskazuje ona bowiem wyjątki od zasady udostępnienia, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia 8 marca 2012 r. było wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i czy na Wójcie Gminy P. ciążył obowiązek udostępnienia takiej informacji. W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do informacji przetworzonej z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, lecz również te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie dziennik budowy jest dokumentem w którego posiadaniu pozostaje inwestor (dziennik budowy stanowi bowiem część dokumentacji budowy - art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- a z wnioskiem o jego wydanie występuje inwestor, który jest również m.in. upoważniony do dokonywania w nim wpisów - § 4 pkt 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia - Dz.U. z 2002 r., nr 108, poz. 953 ze zm.), a jeżeli inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego czyli podmiot publicznoprawny realizujący zadania publiczne, to i dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot i jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu, z którego wynika w jaki sposób i w następstwie jakich robót budowlanych została zrealizowana budowla bądź obiekt stanowiący majątek jednostki samorządu terytorialnego, należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z twierdzeń stron, Gmina nie była inwestorem budowy. Stała się właścicielem drogi (czy też jak określają ją strony – betonowego ciągu komunikacyjnego) w wyniku podjętych następnie czynności prawnych. Jak twierdzi skarżący, a czego organ nie kwestionuje, wybudowany obiekt jest wykorzystywany jako droga (na działce [...] stanowiącej własność Gminy odbywa się ruch drogowy). Żądane dokumenty wskazują zatem w jaki sposób i w następstwie jakich czynności została zrealizowana budowla stanowiąca obecnie majątek pozostający w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 f ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wójt Gminy P. pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia kserokopii wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, gdyż dokumentów tych nie udostępnił, nie wydał też decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie udzielił także informacji, że nie jest w posiadaniu tych dokumentów. W tym stanie rzeczy uwzględniając zakres wniosku skarżącego złożonego w dniu 8 marca 2012 r. należy stwierdzić, że żądana informacja publiczna nie została w całości udostępniona. Skoro wniosek skarżącego nie został w pełni załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozważył czy bezczynność Wójta Gminy P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i doszedł do wniosku, że nie, gdyż bez rażącej zwłoki udzielono, co prawda nietrafnej zdaniem Sądu, odpowiedzi na żądanie skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.