II SA/Ke 550/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty K. z dnia [...] o uznaniu E. M. z dniem [...] za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku z dniem [...] Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] E. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. (PUP), przedstawiając m. in. następujące dokumenty: dwa zaświadczenia z dnia 14.12.2011r. z Urzędu Statystycznego z okresu zatrudnienia na umowę zlecenie – od dnia 9.08.2010r. do ani 31.10.2010r. z wynagrodzeniem brutto wypłaconym jednorazowo w kwocie 11.980 zł i od dnia 1.03.2011r. do dnia 30.06.2011r. z wynagrodzeniem brutto wypłaconym jednorazowo w kwocie 6.084 zł – oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. z dnia [...] o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres od dnia 1.07.2011 r. do dnia 15.12.2011r. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o uznaniu E. M. z dniem [...] za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Decyzją z dnia 15.02.2012r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania E. M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które są niespójne i zawierają sprzeczne ze sobą informacje, PUP winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy oraz w jakiej wysokości zleceniodawca odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy w poszczególnych miesiącach wykonywania pracy przez E. M.. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego E. M. dostarczyła dwie umowy zlecenia zawarte przez nią z Urzędem Statystycznym, z których nie wynika czy zleceniodawca odprowadzał miesięcznie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W tym samym dniu do PUP wpłynęło zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. z dnia [...] o wysokości odprowadzonych za stronę składek na ubezpieczenie społeczne, które wynoszą: za okres od sierpnia do października 2010r. – 0 zł miesięcznie, za listopad 2010r. – 11.980,00 zł, za okres od marca do czerwca 2011r. – 0 zł miesięcznie, za lipiec 2011r. – 6.084,00 zł. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 14.03.2012r. organ I instancji orzekł o odmowie przyznania E. M. prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania E. M., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że ani w tym rozstrzygnięciu, ani też w odrębnej decyzji organ I instancji nie orzekł o uznaniu E. M. za osobę bezrobotną. Decyzją z dnia [...] organ I instancji uznał E. M. za osobę bezrobotną z dniem [...], odmawiając przyznania jej prawa do zasiłku z tym samym dniem – na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.). Jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazano okoliczność, że podstawą miesięcznego ubezpieczenia strony nie była kwota minimalnego wynagrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu wskazano, że E. M. w okresach od dnia 9.08.2010r. do dnia 31.10.2010r. oraz od dnia 1.03.2011r. do 30.06.2011r. była zatrudniona jako rachmistrz spisowy Powszechnego Spisu Rolnego 2010. i za tę pracę zostały odprowadzone do ZUS wszystkie wymagane składki. Następnie w okresie od dnia 1.07.2011r. do dnia 15.12.2011r. strona przebywała na zasiłku chorobowym wypłacanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym, zdaniem odwołującej się, suma okresów zatrudnienia w 2010r. wynosiła 84 dni (praca rachmistrza), w 2011r. 122 dni (praca rachmistrza) oraz 168 dni (zasiłek chorobowy), czyli łącznie 374 dni. Wojewoda , utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. od dnia 20.06.2010r. do dnia [...] E. M. nie udokumentowała 365 dni okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku. W tym zakresie wskazano, że jakkolwiek zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c w/w ustawy okresem uprawniającym do zasiłku jest m. in. okres pracy na podstawie umowy zlecenia, to podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w tym czasie musi stanowić kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona co prawda udowodniła, że wykonywała pracę na podstawie dwóch umów zlecenia, ale wynagrodzenia z tego tytułu były wypłacane jednorazowo po wykonaniu wszystkich prac stanowiących ich przedmiot. W rezultacie składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy zostały opłacone tylko dwukrotnie – w listopadzie 2010r. oraz w lipcu 2011r. Tym samym brak podstaw, aby uznać, że przez cały okres trwania umowy miesięcznie podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota minimalnego wynagrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody E. M., dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ww. ustawy, stwierdziła, że wobec jednorazowego wypłacania jej wynagrodzeń z tytułu dwóch umów zlecenia (należnych za okres kilka miesięcy), obowiązkiem organów było wyliczenie jej średniego miesięcznego wynagrodzenia – poprzez podzielenie kwoty wypłaconego wynagrodzenia przez liczbę miesięcy, na jaką została zawarta umowa. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie odmawia się jej przyznania zasiłku dla bezrobotnych wyłącznie dlatego, że zaświadczenia wystawione przez Urząd Statystyczny w Kielcach nie uwzględniają rozbicia wynagrodzenia na poszczególne miesiące – i to pomimo, że otrzymywane przez nią średnie wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca stanowiły kwoty wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesioną w niniejszej sprawie skargą E. M. kwestionuje wyłącznie odmowę przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Z tego też względu kontrola legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji została ograniczona wyłącznie do tego zakresu – jako że pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie organów obu instancji w przedmiocie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem [...] nie budzi jej zastrzeżeń. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą – które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań prawnych podnieść trzeba, że powołany powyżej przepis, powołany przez organy obu instancji, stanowi, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: - nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz - w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (pkt 2 lit. c). Z kolei stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; Kierując się treścią przytoczonego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy podkreślić trzeba, że jedną spośród kilku możliwych podstaw uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy. Konieczne jest przy tym aby warunki te zaistniały łącznie. Wojewoda, podzielając stanowisko organu I instancji o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku, stwierdził że składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu wykonywania przez E. M. umów zlecenia w okresie od dnia 9.08.2010r. do dnia 31.10.2010r. (wynagrodzenie brutto wypłacone jednorazowo w listopadzie 2010r. w kwocie 11.980 zł) oraz od dnia 1.03.2011r. do dnia 30.06.2011r. (wynagrodzenie brutto wypłacone jednorazowo w lipcu 2011r. w kwocie 6.084 zł) zostały opłacone tylko dwukrotnie – w listopadzie 2010r. oraz w lipcu 2011r. W rezultacie wskazano na brak podstaw do uznania, że przez cały okres trwania umowy miesięcznie podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota minimalnego wynagrodzenia. Reasumując, stwierdzić trzeba, że stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do uznania, że niedopuszczalne jest przeliczenie – w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy – wynagrodzenia uzyskanego na podstawie umów zlecenia zawartych na okres kilku miesięcy i płatnego (wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne) po upływie tego okresu, na pełne miesiące – celem ustalenia, czy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Wydane w niniejszej sprawie decyzje opierają się zasadniczo na zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. z dnia [...] (k. 39 akt administracyjnych), w którym wskazano – odnosząc się do wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odprowadzonych w ww. okresach wykonywania umów zlecenia – następujące podstawy ich naliczania: w sierpniu, wrześniu i październiku 2010r. – 0 zł, w listopadzie 2011r. – 11.980 zł, w marcu, kwietniu, maju i czerwcu 2011r. – 0 zł, w sierpniu – 6.084 zł. Nie sposób, zdaniem Sądu, podzielić przedstawionej powyżej argumentacji organów administracji. Podkreślić przy tym trzeba, że okolicznością niesporną pozostaje w niniejszej sprawie odprowadzenie przez Urząd Statystyczny w Kielcach składek na ubezpieczenia społeczne – z tytułu wykonywanych przez E. M. opisanych powyżej umów zlecenia. Odnosząc się zatem do warunku, aby podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca stwierdzić trzeba, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przesłanka ta została spełniona. Do przyjęcia takiego stanowiska wystarczające jest dokonanie literalnej wykładni przepisu art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, który posługuje się pojęciem "w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca". W rezultacie w sytuacji, gdy strona uzyskała kwotę wynagrodzenia za czynności świadczone na podstawie umowy zlecenia przez okres kilku pełnych miesięcy, lecz płatne dopiero po ich ukończeniu, powyższego przeliczenia należy dokonać poprzez podzielenie kwoty wynagrodzenia za pracę w ramach tego stosunku prawnego przez liczbę miesięcy, za które tę kwotę uzyskano (ewentualnie stosunkowo, gdy umowa zlecenia nie obejmuje całego miesiąca – por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.06.2012r., sygn. akt: II SA/Wa 375/12, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Jeżeli uzyskany wynik będzie stanowił kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia, wówczas okres trwania całej umowy zlecenia należy zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, gdyż za okres od 9.08.2010r. do 31.10.2010r. skarżącej wypłacono jednorazowo wynagrodzenie brutto w kwocie 11.980 zł, a za okres od dnia 1.03.2011r. do dnia 30.06.2011r. – 6.084 zł. Wskazać bowiem należy, że wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2010 wynosiła 1317 zł (M.P. z 2009r. nr 48, poz. 709), a w roku 2011 wynosiła 1386 zł (Dz. U. z 2010 r. nr 194, poz. 1288). Z powyższych rozważań wynika, że wykładnia treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy zastosowana przy wydawaniu kwestionowanych przez skarżącą decyzji administracyjnych była nieprawidłowa. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie uwagi Sądu, wyeliminują powyższy błąd – dokonując stosownych obliczeń oraz uwzględniając okoliczność, że skarżąca w okresie od dnia 1.07.2011r. do dnia 15.12.2011r. pobierała zasiłek chorobowy – a następnie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania E. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.