II SA/Kr 892/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 marca 2012 r. nr [...]w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa. że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wójt Gminy B. nakazał, na podstawie art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. z urzędu P.M. usunięcie następujących odpadów: zużyte opony ([...]), tworzywa sztuczne ([...]), zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w [...]), materiały izolacyjne zawierające azbest [...] oraz niesegregowane odpady komunalne ([...]) - w łącznej ilości 1280 m3, składowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb J. oraz wykonanie decyzji poprzez zawarcie umowy - na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania odpadów – z wyspecjalizowanym przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I. instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że działka nr [...] obręb [...] stanowi własność Skarbu Państwa wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa będącego w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych oraz że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w posiadaniu zależnym P.M. - na mocy umowy dzierżawy nr [...] z dnia 5 kwietnia 2005 r. zawartej na czas oznaczony do 31 października 2030 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie P.M. , działający przez pełnomocnika radcę prawnego J.S. , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I. instancji zawartego w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że wypowiedział umowę dzierżawy działki nr [...] w J. pismem z dnia 21 października 2007 r. W ocenie odwołującego błędna jest argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozwiązanie umowy dzierżawy łączącej skarżącego z Agencją Nieruchomości Rolnych mogło nastąpić jedynie za porozumieniem stron, a do jej skutecznego rozwiązania konieczne jest podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego. Zdaniem odwołującego w niniejszej sprawie nastąpiło jednostronne wypowiedzenie umowy dzierżawy działki [...], gdyż działanie osób trzecich polegające na nielegalnym pozyskiwaniu piasku i brak reakcji Agencji Nieruchomości Rolnych na ten proceder uniemożliwiło skarżącemu korzystanie z przedmiotu dzierżawy. Wobec faktu, że od 2007 r. odwołujący nie jest już podmiotem władającym działką [...], a więc bezzasadnym jest obciążenie go obowiązkiem utylizacji nieczystości. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]. Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia faktyczne organu I. Instancji. Wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 34 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja, o której mowa wydawana jest z urzędu. Przepisy zawarte w powołanym art. 34 w swojej istocie zobowiązują wójta do sprawowania nadzoru nad prawidłowością składowania lub magazynowani odpadów. Stwierdzenie prowadzenia wskazanych działań w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym zobowiązuje prezydenta do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów, przy czym decyzja taka ma być wydana z urzędu. Przy czym, odpadami w rozumieniu przepisu art. 3 ust.1 ustawy są wszelkie substancje lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, ustawodawca zawarł definicję posiadacza odpadów, zgodnie z którą za posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. In fine przedmiotowej definicji znalazło się także domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kolegium Odwoławcze zwróciło ponadto uwagę, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe, gdy organ administracji publicznej - zgodnie z zasadą ustalenia prawdy obiektywnej - podejmie niezbędne czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy. Jednocześnie art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na ten organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Co więcej, organ administracji publicznej, zgodnie z art. 7 K.p.a., jest zobowiązany do podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji uczynił zadość wyżej wskazanym obowiązkom. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Zasadniczym bowiem - i jedynym zarazem - argumentem Skarżącego zawartym w odwołaniu był zarzut błędnego ustalenia przez organ I. instancji, że P.M. jest władającym działką nr [...] obręb J. i tym samym, że nie on winien być adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów zgromadzonych na ww. nieruchomości. W ocenie Kolegium Odwoławczego podniesiony przez P.M. argument nie może zostać uwzględniony i uznany za trafny, albowiem regulacja zawarta w art. 704 K.c. przesądza o tym, że w przypadku umowy dzierżawy gruntu rolnego możliwe jest jej wypowiedzenie na jeden rok na przód na koniec roku dzierżawnego, ale tylko w przypadku, gdy nie zawarto w tym zakresie odmiennej regulacji w umowie dzierżawy gruntu rolnego. Tymczasem w analizowanej sprawie strony zgodnie postanowiły w § 9 ust. 3 umowie dzierżawy, że rozwiązanie umowy na wniosek dzierżawcy - a więc P.M. - możliwe jest tylko na mocy porozumienia stron, czym wprost wyłączone zostało zastosowanie rocznego terminu wypowiedzenia z art. 704 K.c. (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 74/07). Zaś rozwiązania umowy dzierżawy gruntu rolnego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2005 r. nie było. Innymi słowy P.M. nadal jest posiadaczem zależnym m.in. działki nr [...] obręb J. i tym samym istnieje domniemanie, że jest on także posiadaczem zalegających tam odpadów. Rekapitulując w ocenie Kolegium Odwoławczego organ I. instancji prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjął, że w analizowanej sprawie posiadaczem odpadów jest dzierżawca P.M. , a tym samym, że to właśnie P.M. jest posiadaczem odpadów zalegających na ww. nieruchomości. W dniu 2 maja 2012 r. P.M. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wnoszę o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie prawa polegające na błędnej interpretacji przepisów kodeksu cywilnego w części dotyczącej skutków niewykonania zobowiązań wzajemnych, co skutkowało przyjęciem tezy, że rozwiązanie umowy dzierżawy dotyczącej działki [...] nastąpiło w oparciu o regulacje zawarte w umowie dzierżawy w związku z art. 704 K.c. oraz naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie wobec tożsamości zarzutów podniesionych w skardze jak i w odwołaniu od decyzji organu II. instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W tej sprawie skarga jest zasadna i podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej niniejszą skargą dotyczyło legalności wydania decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów (zużyte opony; tworzywa sztuczne; zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia; materiały izolacyjne zawierające azbest oraz niesegregowane odpady komunalne - w łącznej ilości 1280 m3) z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb J. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) usunięcie odpadów nakładane jest na posiadacza odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Ustawa o odpadach definiuje również posiadacza odpadów – jest nim każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach). W tej sprawie decyzje zostały wydane przedwcześnie i dlatego podlegają one uchyleniu. Istotą sporu między organami a skarżącym jest kwestia cywilnoprawna, mianowicie kwestia ważności umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu 5 kwietnia 2005 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a P.M. . Umowa ta została zawarta na okres od 5 kwietnia 2005 r. do 31 października 2030 r. i obejmowała, między innymi, działkę nr [...]. W ocenie organów obu instancji umowa ta nie została dotychczas skutecznie rozwiązana przez skarżącego, a to dlatego, że § 9 ust. 3 tej umowy dopuszcza rozwiązanie jej na wniosek dzierżawcy tylko w drodze porozumienia obu stron. Skarżący zaś dowodzi, że złożył wypowiedzenie tejże umowy i już ona nie obowiązuje. Na to wypowiedzenie przedłożył do akt kopię pisma skierowanego do Agencji Nieruchomości Rolnych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kwestia ważności umowy dzierżawy w tej sprawie miała zasadnicze znaczenie. Gdyby bowiem umowa ta nie została rozwiązana, wówczas obowiązek usunięcia odpadów obciążałby dzierżawcę, a gdyby jednak została rozwiązania – właściciela nieruchomości lub wykonującego uprawnienia jak właściciel nieruchomości. Tym samym w tej sprawie ustalenie, czy umowa dzierżawy z dnia 5 kwietnia 2005 r. nr [...] nadal istnieje, stanowi kwestię niezbędną do prawidłowego wydania w tej sprawie decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wyłącznie kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Kwestia prawna nie może przy tym być rozstrzygnięta w zakresie posiadanych kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, opub. w LEX nr 1138155). Rozstrzygnięcie ujawnionej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie kwestii dotyczącej istnienia lub nie stosunku dzierżawy (istnienia ważnej umowy dzierżawy) spełnia wszystkie cechy zagadnienia wstępnego. Jest to bowiem kwestia prawna, ujawniona w toku postępowania administracyjnego, której rozstrzygnięcie stanowi istotną okoliczność prawidłowego załatwienia sprawy, a ponadto rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie leży w kompetencji ani wójta, ani samorządowego kolegium odwoławczego. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że brak rozstrzygnięcia tej kwestii w ogóle uniemożliwiał prawidłowe wydanie decyzji w sprawie. Nie można bowiem wydawać decyzji nakazującej usunięcia odpadów nie wiedząc, kto jest posiadaczem tych odpadów lub mając w tym zakresie istotne wątpliwości. W związku z tym organy administracji powinny zastosować art. 100 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Stosując ten przepis w tej sprawie organy powinny – po ustaleniu, że kwestia istnienia ważnej umowy dzierżawy jest sporna - zawiesić postępowanie prowadzone w tej sprawie i zobowiązać skarżącego P.M. w wyznaczonym terminie do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygniecie kwestii istnienia bądź braku istnienia ważnej umowy dzierżawy zawartej 5 kwietnia 2005 r. Dopiero wówczas, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiłaby o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd, organ administracji publicznej załatwiając sprawę, winien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Z akt sprawy wynika jednak, że żaden z organów nie zawiesił prowadzonego postępowania i sam rozstrzygał o istnieniu umowy dzierżawy, nie posiadając w tym zakresie na tym etapie postępowania dostatecznych kompetencji. Nie spełnione zostały również okoliczności z art. 100 § 3 K.p.a. w związku z art. 100 § 2 K.p.a. Tym samym skoro nie została wyjaśniona tak istotna w tej sprawie okoliczność, to spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z których sąd uchyla zaskarżoną decyzją, jeżeli uchybiono przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sprawie istotne uchybienie dotyczy braku ustalenia we właściwym trybie istnienia bądź braku istnienia stosunku dzierżawy między skarżącym a wydzierżawiającym obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] . Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W związku z powyższym Sąd uchylił wydane w tej sprawie decyzje. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I. instancji powinien w szczególności ustalić stan faktyczny sprawy i w razie ustalenia, że ten stan faktyczny i prawny nie różni się od ustalonego w tej sprawie - zastosować art. 97 K.p.a. i zawiesić postępowanie w sprawie oraz wyznaczyć stronie skarżącej termin do wystąpienia o sądowe rozstrzygnięcie istnienia bądź rozwiązania umowy dzierżawy. Po wyjaśnieniu tej okoliczności sprawę należy ponownie załatwić. Wstrzymanie wykonywania zaskarżonej decyzji Sąd oparł o treść art. 152 P.p.s.a. O kosztach nie orzeczono na rzecz skarżącego, albowiem skarżący mimo pouczenia na rozprawie nie złożył wniosku o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.