II SA/Rz 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. II SA/Rz 559/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o odmowie S. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu z opieki nad Z. W. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., określanej dalej jako u.ś.r.) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S. W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciężko chorą siostrą Z. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił S. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 520, 00 zł miesięcznie w związku z opieką nad siostrą Z. W., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu Wójt powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. stwierdził, że S. W. pobiera emeryturę, dlatego nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą siostrą. Odwołanie od tej decyzji wniósł S. W. wskazując, że jego siostra wymaga stałej opieki i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Zarzucił, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż jako jedyny w rodzinie może sprawować taką opiekę. SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w sytuacji pobierania przez S. W. świadczenia emerytalnego, nie może jednocześnie otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą, gdyż taką możliwość wykluczają przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. W skardze na tę decyzję S. W. wniósł o uchylenie jej oraz decyzji poprzedzającej i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo odmówił świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą, wobec nieuzasadnionego zastosowania wyjątku odnośnie ustalonego prawa do emerytury na zasadzie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. W jego ocenie rozstrzygnięcia organów obu instancji pozostają w sprzeczności z art. 2, 8, 71 ust. 1 oraz art. 91 ust.1 i 2 Konstytucji w związku z art. 13 pkt 1 i 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz art. 9 i 10 pkt 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Politycznych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uregulowanie dotyczące świadczenia rodzinnego określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie dają się w żaden sposób pogodzić z uregulowaniami konstytucyjnymi i traktatami międzynarodowymi. Nie zgodził się z rozwiązaniem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad siostrą nie przysługuje w sytuacji gdy sprawujący opiekę pobiera emeryturę. Zarzucił, że taki zapis jest nieprawidłowy i powoduje wypaczenie instytucji świadczenia rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w wyżej przedstawionych aspektach w określonej kolejności. Najpierw Sąd zobligowany jest do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie, że tak właśnie jest obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności, co z kolei eliminuje, a wręcz czyni niedopuszczalną dalszą kontrolę. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził bowiem istnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to z mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a obligowało do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 107 § 1 zdanie 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stanowisko Sądu odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w w/w przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981, sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz.91 oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). W świetle powyższych wywodów uznać należy, że niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba). Podpis służy przede wszystkim do identyfikacji osoby go składającej oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (Z. Radwański, Prawo cywilne – cześć ogólna, Warszawa 1997, s. 199). Brak podpisu pod decyzją administracyjną powoduje, że decyzja taka stanowi projekt, który nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i to mimo doręczenia go – jak w niniejszej sprawie stronie. Nie budzi wątpliwości, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, które przedstawił organ, a które były też w jego posiadaniu (w niniejszej sprawie łącznie zszyte są dokumenty dotyczące postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji) znajduje się dokument nazwany decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], który nie został opatrzony podpisem, a zatem stanowi jedynie projekt decyzji. W związku z powyższym rozpoznanie przez SKO przedmiotowej sprawy i utrzymanie w mocy projektu, a nie decyzji I instancji, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.