I SA/Wa 520/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. W., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną i pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Powiatu [...] wnioskiem z dnia 12 października 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej własność powiatu m. in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej drogę powiatową nr [...] [...] – [...] w miejscowości O. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność M. G., zajętej pod drogę powiatową i pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa. Na skutek odwołania M. G., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję, wskazując na istotne naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu osób będących właścicielami przedmiotowych działek w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. J. W. i M. D. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, uznając że w sprawie spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Po rozpatrzeniu odwołania M. G. od powyższej decyzji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że komunalizacja nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) uzależniona jest od spełnienia trzech przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania powołanym podmiotom prawa własności tej nieruchomości. Jak natomiast wynika z akt sprawy działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]), działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) oraz działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. W. i M. D., a następnie na podstawie aktów notarialnych z dnia [...] maja 2005 r. i z dnia [...] maja 2007 r. prawa do ww. działek nabyła odwołująca się. Ponadto w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki zajęte były pod drogę publiczną, która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich jako droga nr [...] relacji [...]. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a tym samym na podstawie art. 103 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa [...] ww. drodze nadano nr [...]. Zajęcie przedmiotowych działek pod drogę potwierdza dokumentacja geodezyjna przedłożona przez Zarząd Powiatu [...], sporządzona przez uprawnionego geodetę – W. B. Ponadto z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 7 listopada 2007 r. i 6 kwietnia 2010 r. wynika, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziły w skład korony drogi nr [...] ([...]). Wydzielenie działek zajętych pod drogę publiczną zostało dokonane po obecnej linii użytkowania, a do pasa drogowego została zaliczona część działek, które stanowią jezdnię, pobocze drogi, rowy przydrożne, skarpy, zadrzewienie przydrożne, a granica pasa drogowego została wyznaczona po krawędzi ogrodzeń, po istniejącej granicy orki, krawędzi dna skarpy, ok. 0,5m za linią drzew lub 0,75m za przeciwskarpą rowu. Tym samym organ uznał, że wydzielenie działek zajętych pod drogi nastąpiło zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o grogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem organu spełniona została również przesłanka władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r., co potwierdza oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r., w którym wskazano na prace związane z utrzymaniem nawierzchni, realizację zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz utrzymaniem zieleni w pasie drogowym, a także: dokonywanie bieżących napraw nawierzchni, ustawienie i wymiana znaków drogowych, koszenie poboczy, pielęgnacja zadrzewienia przydrożnego poprzez podkrzesywanie i wycinkę drzew suchych, uszkodzonych, zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, wycinka krzaków, pogłębianie i podczystka rowów przydrożnych. Wykonywanie władztwa potwierdza również oświadczenie Kierownika Grupy Robót w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] z dnia 6 kwietnia 2010 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzji oparta została jedynie na oświadczeniach Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych oraz dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę W. B., przy czym nie wiadomo z jakiej daty ona pochodzi. Skarżąca wskazała, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 2005 r. nabyła własność działek nr [...] i [...]. Z załączonych do tego aktu wypisów z rejestru gruntów z dnia 7 kwietnia 2005 r. wynika natomiast, że na dzień zawarcia powyższej umowy nie istniały działki ewidencyjne nr [...] i [...], a z pisma Wójta Gminy z dnia 11 stycznia 2005 r. wynika, że dla nieruchomości brak było planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca nabyła działkę nr [...]. Z załączonego do umowy wypisu z rejestru gruntów z dnia 17 kwietnia 2007 r. wynikało, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] uległa podziałowi na dz. nr [...] i [...] i była nieruchomością rolną. Również z zaświadczenia Urzędu Gminy W. z dnia 2 kwietnia 2007 r. wynikało, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2006 r. działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie upraw polowych, w tym sadowniczych i ogrodniczych. Z powyższych dokumentów zdaniem skarżącej wynika, że nabyta przez nią nieruchomość w żadnym wypadku nie mogła być we władaniu Gminy W., a także nie była zajęta pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że naruszają one przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]), działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) oraz działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. W. i M. D., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że droga, w której granicach (w granicach pasa drogowego) miały znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...], [...] i [...] – została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy ww. rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, zaliczające ww. drogę do kategorii dróg wojewódzkich o nr [...] relacji [...]. Droga ta, jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, na podstawie art. 103 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się następnie drogą powiatową. Uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie województwa [...] ww. drodze nadano nr [...]. O ile zatem zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi publicznej jest niesporne, o tyle uzasadnione wątpliwości budzi przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władztwa publicznoprawnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie publicznoprawne w tej dacie. W ocenie Sądu ani organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości działki na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły poprzestać jedynie na znajdujących się w aktach sprawy mapach uzupełnionych projektem podziału nieruchomości: jedna znajdująca się w wypisie z rejestru gruntów sporządzona w dniu 7 września 2007 r. przez uprawnionego geodetę – W. B. i obrazująca stan ww. drogi publicznej na 2007 r., na której zaznaczono jedynie kolorem czerwonym, które części działek nr [...], [...], [...] wydzielono pod drogę publiczną i jaki nadano im numer; druga mapa w skali 1:500 (bez daty), przedstawiająca stan zainwestowania pasa drogowego, jednak nie wiadomo na jaką datę, również z uwzględnieniem przedmiotowych działek powstałych po podziale, a załączona do wniosku Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 października 2007 r. o wszczęcie postępowania. Granic zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną nie można także odczytać ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii mapy, obrazującej stan drogi nr [...] na dzień 25 lutego 1997 r., która obrazuje jedynie położenie działek nr [...] i [...] i w żaden sposób nie odnosi się do daty 31 grudnia 1998 r. Na dokumencie tym brak jest ponadto jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, iż powyższe działki stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. np. pobocze drogi publicznej, zatokę, rów odwadniający. Organ poprzestał jedynie na oznaczeniu działek nr [...] i [...] na kolor żółty. Mapa ta nie zawiera żadnego szczegółowego opisu. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku przedłożonych do akt sprawy przy piśmie z dnia 21 maja 2010 r. przez Starostwo Powiatowe w [...], map w skali 1:1000 z 1997 r. i 1993 r., z których nie wynika, jaką na dzień 31 grudnia 1998 r. część ww. drogi publicznej stanowiły przedmiotowe działki. W aktach sprawy brak jest ponadto innych dokumentów, świadczących o zasadności stanowiska organów. W konsekwencji, wobec niewykazania przez organy administracji granic zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie można też ocenić władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wprawdzie organy przedłożyły złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie Kierownika Grupy Robót w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w [...] z dnia 4 czerwca 2010 r., w którym wskazano na dokonywanie bieżących napraw nawierzchni, ustawienie i wymianę znaków drogowych, koszenie poboczy, pielęgnację zadrzewienia przydrożnego poprzez podkrzesywanie i wycinkę drzew suchych, uszkodzonych, zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, wycinkę krzaków, pogłębianie i podczystkę rowów przydrożnych, jednakże nie wyjaśniono nawet w jakiej dacie ww. osoba pełniła funkcję Kierownika takich robót. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działek nr [...], [...] i [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Po wyjaśnieniu powyższego koniecznym będzie z kolei wykazanie faktu władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy orzekające w sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2008 r. organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i ustalą, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.