II SA/Łd 693/12

Dnia 14 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Łd 693/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania M. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na bieżące prowadzenie gospodarstwa domowego, opłat energii i gazu oraz zakup odzieży w miesiącu marcu 2012. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 k.p.a., art. 2 ust. 1. art. 4. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 175. poz. 1362 ze zm.). § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055). Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku od 2002r., z pomocy MOPS korzysta od 2003r., jest objęta pomocą finansową w formie zasiłku okresowego przyznanego w okresie 01-03/12 w wysokości 238,50 zł oraz zasiłku celowego na posiłek w okresie 01-03/12 w wysokości 120 zł. W marcu bieżącego roku MOPS skierował stronę po paczkę żywnościową do Banku Żywności, poinformował o możliwości otrzymania odzieży z Caritasu, wystąpił do PUP z pismem celem jej aktywizacji zawodowej. Odmowa przyznania pomocy finansowej wynika natomiast ze szczupłości środków pieniężnych znajdujących się w dyspozycji MOPS. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., wskazując, że pomoc żywnościowa z Banku Żywności przyznawana jest raz na kwartał i obejmuje produkty suche w postaci mąki, kaszy, makaronów, płatków kukurydzianych, co nie polepsza jej sytuacji materialnej. Dlatego też, jak twierdzi, wolałaby aby MOPS skierował ją po paczki do Caritasu, bo są "bogatsze" i przyznawane co miesiąc. Dodała też, że nie otrzymała z Caritasu odzieży na nią pasującej, o czym informowała pracownika socjalnego i dlatego prosi o dostarczenie niezbędnej odzieży. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 4, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a nadto służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a więc nie każdej) potrzeby życiowej, nie jest natomiast przyznawany na pokrycie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Jest to świadczenie o charakterze fakultatywnym, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ może, lecz nie musi przyznać zasiłku. W ocenie Kolegium przesłankami przyznania zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Fakultatywność świadczenia wynika z samego sformułowania treści przepisu art. 39 w/w ustawy, gdzie użyto sformułowania "może być przyznany". To z kolei powoduje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Dalej wyjaśnił, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Kolegium podniosło, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Kolegium dodało, że w sprawie wnikliwie ustalono sytuację materialną jak i osobistą skarżącej. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest zatem w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych trudności, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. Organ wyjaśnił, że strona nie wykazuje chęci zmiany swojej sytuacji zawodowej, zaś z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej korzysta od 2003r. Strona stale korzysta z różnych form pomocy społecznej - otrzymuje bowiem zasiłki celowe i okresowe, a nadto w miesiącu marcu 2012r. ośrodek skierował ją po paczkę żywnościową do Banku Żywności, poinformował również stronę o możliwości otrzymania odzieży z Caritasu i wystosował do Powiatowego Urzędu Pracy pismo celem aktywizacji zawodowej skarżącej. W ocenie Kolegium potrzeby osób z rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Wskazał też, że w przedmiotowej sprawie odmowa przyznania pomocy finansowej uzasadniona jest szczupłością środków finansowych znajdujących się w dyspozycji MOPS. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. C.. Podniosła, że pomoc społeczna nie pomogła jej w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, bowiem od momentu kiedy stała się bezrobotna, tj. od 2000 r. PUP nie przedstawił jej żadnej oferty pracy, która zakończyłaby się zatrudnieniem, straciła 60 m ² mieszkanie na skutek zadłużenia, a kolejne 36 m ² mieszkanie jest również zadłużone na kwotę 36 tys. zł., nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego i zmuszona była sprzedać samochód. Od 10 lat nie przeprowadziła żadnego remontu, jej odzież, bielizna pościelowa, ręczniki, firanki dawno uległy zniszczeniu. Nie przysługuje jej emerytura, a komornik dochodzi od niej zaległości czynszowych. W związku ze swoją trudną sytuacją zwróciła się o pomoc do Prezydenta Miasta Ł.. Nie zgodziła się z zarzutem, wedle którego wykazuje niechęć do zmiany swojej sytuacji zawodowej. Wskazała też, że paczka z Banku Żywności jest bardzo skromna i nie rozwiązuje jej problemów. Dodała, że wielokrotnie bywała w magazynie odzieży, ale odpowiedniej nie otrzymała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 14 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.s. Decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyty zwrot "pomoc może być przyznana". Oznacza to przyznanie organowi możliwości wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności co do wysokości przyznanego świadczenia. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się natomiast do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie takie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem kontroli sądu jest więc w takim wypadku to, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna też odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Organy administracji publicznej, orzekające w sprawie udzielenia pomocy społecznej winny przekonać osobę ubiegającą się o świadczenia pomocowe, że odmowa uwzględnienia wniosku jest uzasadniona i została podjęta po wszechstronnej analizie zarówno sytuacji samej zainteresowanej, możliwości ośrodka, jak i przyjętych kryteriów, priorytetów przy rozdziale środków pomiędzy potrzebujących. O ile nie bezspornym jest, że skarżąca należy do kręgu osób spełniających przesłanki do ubiegania się o pomoc Państwa w trybie ustawy o pomocy społecznej, o tyle zastrzeżenia sądu budzi brak wyjaśnień co do sytuacji o możliwości płatniczych ośrodka a zwłaszcza brak jakichkolwiek informacji o kryteriach stosowanych przez organ pomocowy oraz wadliwe wyjaśnienie sytuacji skarżącej. Organ odwoławczy, ustalając sytuację skarżącej stawia jej zarzut niechęci do zmiany sytuacji zawodowej. Zarzut ten nie został jednak poparty żadnymi dowodami. SKO odwołuje się w tym zakresie do ustaleń organu I instancji, jednakże w tej kwestii organ I instancji milczy, zaś skarżąca wyjaśnia w wywiadzie środowiskowym, że nie otrzymała od lat żadnej oferty pracy. Uznać go należy więc za gołosłowny, nie dający najmniejszych podstaw do stawiania tezy, że skarżąca nie jest zainteresowana zmianą sytuacji życiowej, że nie podejmuje żadnych kroków w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie, Fakt, że skarżąca często korzysta ze świadczeń MOPS-u, jest jego podopieczną od wielu lat nie czyni niezasadnym jej kolejnych wniosków. Skarżąca przy tym już w odwołaniu wyjaśniła, że pomoc w postaci bonu na ubranie w jej przypadku jest pozorna i nieefektywna, bowiem ośrodki pomocowe nie dysponują odzieżą w jej rozmiarze. Do tego faktu organ odwoławczy również się nie odniósł. Już te dwie okoliczności - iluzoryczność pomocy w postaci bonu na ubranie i nieudowodniony zarzut braku starań o przezwyciężanie trudnej sytuacji we własnym zakresie - świadczą, że okoliczności faktyczne istotne dla oceny zasadności wniosku nie zostały wyczerpująco wyjaśnione, co stanowi naruszenie dyrektyw płynących z art. 7 i 77 k.p.a. Skarżąca na rozprawie w dniu 14 września 2012 roku wyjaśniła dodatkowo, że oczekuje od organów administracji transparentności i przejrzystości działania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak istotnie wyjaśnienia, jakimi kryteriami i przesłankami kierował się organ odmawiając skarżącej pomocy. Jak wskazano wyżej, nie jest wystarczająco przekonujące wyjaśnienie, że skarżąca korzysta wielokrotnie z pomocy ośrodka. Przesłanką uzasadniającą decyzję odmowną jest oczywiście szczupłość środków finansowych, jakie postawiono do dyspozycji organu pomocowego. Jednakże w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę samo odwołanie się do szczupłości środków jest niewystarczające. Sądowi znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z których wynika, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie nakłada na organ obowiązku wykazywania w każdej sprawie wysokości środków, jakimi dysponuje organ. Tak jest w istocie. Jednakże dopóty organ ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, ze brak środków uniemożliwia mu uwzględnienie wniosku, dopóty takie rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności. Oczywistym jest, że to organ samodzielnie decyduje, na jakie cele przeznacza pulę środków, jakie grupy podopiecznych obejmuje jakimi świadczeniami, ustala hierarchię zgłaszanych potrzeb, które z kategorii świadczeń i jaki rodzaj pomocy objęte są szczególnymi preferencjami, jakie okoliczności wyłączają wnioskodawców z kręgu objętych pomocą pomimo spełnienia przesłanek ustawowych. Te wszystkie zasady powinny jednak być świadczeniobiorcom znane. Wymaga tego zasada przejrzystości działania organów administracji publicznej. Obowiązek taki wynika, jeśli nie z przepisów ustawy o pomocy społecznej, to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym z ujętych w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa i .w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Wskazane braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodują, że w ocenianej sprawie nie jest możliwe dokonanie przez sąd oceny, czy organ pomocowy właściwie ocenił sytuację bytową i zachowanie skarżącej w kontekście obowiązków nakładanych na świadczeniobiorców przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz czy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Braki te świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) , sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. a.tp.