II SA/Łd 694/12

Dnia 14 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Łd 694/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz., 1071 ze zm.), art. 3 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.), art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) przyznał M. C. zasiłek celowy od 1 kwietnia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. w wysokości 120,00 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadnia przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Wysokość udzielonej pomocy uwzględnia potrzeby strony i możliwości finansowe ośrodka, a świadczenie w formie pieniężnej przyznano z uwagi na brak możliwości zapewnienia posiłku w naturze. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 k.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., wskazując, że nie rozumie czemu w 2012 r. zmniejszono jej zasiłek do 120 zł. Choć nakłady na pomoc socjalną są zwiększane co roku, skarżąca wskazuje, że od 2005 r. otrzymuje zasiłek w takiej samej wysokości tj. 120 zł. Nie zgodziła się z zarzutem, według którego wysokość udzielonej pomocy uwzględnia jej potrzeby. Dodała, że razem z zasiłkiem okresowym otrzymuje 358,50 zł, co po opłaceniu energii elektrycznej i gazu daje 238 zł na prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego, co nie jest dla niej wystarczające. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a nadto służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a więc nie każdej) potrzeby życiowej, nie jest natomiast przyznawany na pokrycie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Jest to świadczenie o charakterze fakultatywnym, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ może, lecz nie musi przyznać zasiłku. Organ wyjaśnił, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Otrzymuje pomoc w postaci zasiłku okresowego. Spełnione zostały przesłanki przyznania świadczenia pomocowego w postaci kryterium dochodowego. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast kwota przyznanego zasiłku celowego. Zdaniem Kolegium pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, jest to - aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a ponadto - aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest zatem w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych trudności, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. W tym kontekście znaczenia nabierają ustalenia organu I instancji, iż strona nie wykazuje chęci zmiany swojej sytuacji zawodowej, zaś z pomocy MOPS korzysta od 2003r.. Organ dodał, że każdy obywatel winien efektywnie dążyć do polepszenia swojej sytuacji życiowej, a nie biernie oczekiwać na pomoc od organów administracji publicznej. Nie można także tracić z pola widzenia i tej okoliczności, która wynika z akt administracyjnych, że strona stale korzysta z różnych form pomocy społecznej - otrzymuje bowiem zasiłki celowe i okresowe, a w miesiącu marcu 2012r. ośrodek skierował stronę po paczkę żywnościową do Banku Żywności, poinformował również stronę o możliwości otrzymania odzieży z Caritasu, nadto organ I instancji wystosował do PUP pismo celem aktywizacji zawodowej strony. W ocenie Kolegium potrzeby osób z rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ zmuszony jest brać pod uwagę nie tylko cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Kolegium nie zanegowało faktu, iż strona znalazła się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, jednakże uznało, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad określonych w ustawie o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. C.. Podniosła, że pomoc społeczna nie pomogła jej w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, bowiem od momentu kiedy stała się bezrobotna, tj. od 2000 r. PUP nie przedstawił jej żadnej oferty pracy, która zakończyłaby się zatrudnieniem, straciła 60 m ² mieszkanie na skutek zadłużenia, a kolejne 36 m ² mieszkanie jest również zadłużone na kwotę 36 tys. zł., nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego i zmuszona była sprzedać samochód. Od 10 lat nie przeprowadziła żadnego remontu, jej odzież, bielizna pościelowa, ręczniki, firanki dawno uległy zniszczeniu. Nie przysługuje jej emerytura, a komornik dochodzi od niej zaległości czynszowych. W związku ze swoją trudną sytuacją zwróciła się o pomoc do Prezydenta Miasta Ł.. Podniosła, że nie jest prawdą, że spełnia kryterium dochodowe, bo w miesiącu marcu otrzymała zasiłki łącznie na kwotę 358,5 zł, a kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Nie zgodziła się z zarzutem, wedle którego wykazuje niechęć do zmiany swojej sytuacji zawodowej, argumentując, że w PUP od 12 lat nie znaleziono dla niej pracy, nadto od 4 lat nie zaproponowano żadnego kursu zawodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca jest osobą bezrobotną, samotnie gospodarującą i nie uzyskuje żadnego dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sytuacja skarżącej niewątpliwie uprawnia ją otrzymania pomocy na dożywianie określonej w powołanej ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) Decyzja o przyznaniu tej formy pomocy i jej wysokości jest wydawana w ramach, tzw. "uznania administracyjnego", o czym świadczy użyte w cytowanym wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. sformułowanie "pomoc może być przyznana". Oznacza to przyznanie organowi możliwości wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności co do wysokości przyznanego świadczenia. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się natomiast do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie takie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem kontroli sądu jest więc w takim wypadku to, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna też odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. W ocenie sądu organy administracji publicznej, orzekające w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, winny w uzasadnieniu decyzji wskazać przyjęte kryteria rozdziału środków czy kryteria decydujące o wysokości przydzielanych środków. Zarzut braku przejrzystości decyzji jest uzasadniony, skoro organ nie wyjaśnił wysokości przyznanego świadczenia, zastosowanych kryteriów doboru osób i ustalania konkretnej wysokości zasiłku. W takiej sytuacji niemożliwe jest jakiekolwiek zweryfikowanie zarzutów skarżącej, a decyzja może przekraczać ramy uznani administracyjnego. Ponadto, chociaż skarżąca w swoim odwołaniu zwróciła się o przyznanie wyższego zasiłku, to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakimi przesłankami kierował się organ ustalając określoną wysokość świadczenia. Organ tym samym nie odniósł się do zarzutu odwołania, który należy odczytać jako brak przejrzystości stosowanych kryteriów udzielania pomocy. Naruszone zostały zatem zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasada przekonywania (art. 8 i 11 k.p.a.). SKO nie wyjaśniło też przyczyn z powodu, których uznało przyznaną skarżącej pomoc za adekwatną do jej potrzeb oraz możliwości organu pomocowego. Wskazane wyżej braki świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe dokonanie przez sąd oceny, jaka wysokości pomocy finansowej związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna skarżącej, czy jest adekwatna do świadczeń przyznawanych osobom w podobnej sytuacji, a jednocześnie - czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają ich zaspokojenia w większym rozmiarze, niż przyznane kwoty. Nie jest też możliwe stwierdzenie, czy organ pomocowy, wydając decyzję o przyznaniu jej pomocy w tej wysokości, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) , sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Organ administracji przede wszystkim powinien wykazać dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczającą z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości finansowych gminy. a.tp.