II OSK 2512/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1223/12 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianych do realizacji na działce o nr ew. [...], obręb J., gmina Grodzisk i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja odmowna podyktowana była niespełnieniem wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Teren, jak zaznaczył organ I instancji, nie posiadał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (grunty rolne – Ps względnie użytek leśny – Ls) na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie położony był na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wobec istnienia wskazanych przeszkód w ustaleniu żądanych warunków zabudowy na przedmiotowym terenie organ I instancji odstąpił od przeprowadzania dalszych analiz, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Na potrzeby tego postępowania wyznaczono uprzednio obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczną dla zamierzonej inwestycji. W odwołaniu współwłaścicielki wskazanej działki – A. C. i E. G. (inwestorki), zarzuciły nieprecyzyjne określenie charakteru geodezyjnego działki. Wskazały, że grunt ten w ewidencji gruntów w części figuruje jako LzV (grunt zadrzewiony), w części jako nieużytki i rowy, a w pozostałej części jako B-RVI (użytki rolne zabudowane). W ocenie inwestorek nie wykazano także, iż działka ich położona jest na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ nie prowadził bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń. Inwestorki zauważyły także, iż dla działek pobliskich taką zabudowę dopuszczono. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona formalna kontrola kwestionowanej decyzji wykazała, iż nie wszystkie strony przedmiotowego postępowania administracyjnego zostały powiadomione o jego wszczęciu, a następnie o wydaniu decyzji odmownej przez Burmistrza Grodziska Mazowieckiego. Jedna z przesłanych decyzji wróciła z adnotacją, iż adresat się wyprowadził. Organ odwoławczy stwierdził, iż uchybienie to, prowadzące do braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, zawsze stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy jej udział spowodowałby inne załatwienie sprawy. Jednocześnie organ, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów NSA z 29.11.2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 zauważył, iż Burmistrz ponownie rozpatrując sprawę winien dokładnie wyjaśnić, czy jest to grunt, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Zaznaczył, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcji nieruchomości jest wpis do ewidencji gruntów i budynków. Podobnie za niewyjaśnioną uznał także przesłankę odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy w oparciu o naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. We wniesionej skardze J. T. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto podniósł zarzut naruszenia § 6 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870 ze zm.). Uchybień upatrywał w braku merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. W ocenie skarżącego, nawet jeśli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu nie był oczywisty, to wobec oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu należało utrzymać w mocy decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia [...].09.2011 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięcie budynków jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianych do realizacji na działce o nr ew. [...], obręb J., gmina Grodzisk. W skardze wskazano, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują dwa spośród zakazów zawartych w rozporządzeniu nr 3 Wojewody Mazowieckiego w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jest to więc nie tylko zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu ale także i zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, które - jak wykazała wizja lokalna i sporządzona z niej dokumentacja fotograficzna - występują na tej działce. W skardze stwierdzono także, iż wskazane rozporządzenie dot. Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zawiera załącznik nr 5 opisujący przebieg jego granic. Wynika z niego, że działka nr [...] położona w południowej części wsi J. leży w strefie zwykłej tego obszaru. Stwierdzono także, iż tereny bagienne występujące na tej działce znajdują się tam od wielu lat i przyczyną ich powstania nie była przebudowa drogi (ul. [...]). Zarzucono także, iż organ odwoławczy, nadmieniając o niedoręczeniu decyzji I instancji wszystkim stronom tego postępowania administracyjnego i o zaniechaniu poinformowania ich o jego wszczęciu, nie wskazał kto został pominięty i nie przytoczył na to dowodów, co stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a także przepisów których naruszenie zarzucono w skardze. Na wstępie Sąd zauważył, iż w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje porządek planistyczny, ustalony zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem ich uszczegółowienia dokonanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie stosownej delegacji ustawowej. Mając to na względzie, Burmistrz Grodziska Mazowieckiego przeprowadził takie postępowanie, ustalając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dosyć obszernie uzasadnił przyczyny niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., aczkolwiek nie wyczerpująco. Całościowy wywód na ten temat został przedstawiony natomiast w skardze. Wobec tego Sąd uznał, że - jakkolwiek trafny jest zarzut skargi co do lakonicznego uzasadnienia stanowiska SKO, wskazującego na konieczność należytego uzasadnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - to jednak nałożenie obowiązku uzupełnienia argumentacji organu I instancji w tym zakresie jest uprawnione. Kwestie te nie zostały przez Burmistrza Grodziska Mazowieckiego przedstawione tak precyzyjnie, jak poczyniła to skarga, a przez to wymagają uzupełnienia. Wobec tego, gdyby nie występująca podstawa wznowieniowa, organ odwoławczy zobowiązany byłby do oceny prawidłowości tych ustaleń i przyjętej przez I instancję interpretacji wskazanych zakazów. W ocenie Sądu, uzasadnione były także uwagi SKO co do braku prawidłowego wyjaśnienia niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Stanowisko Burmistrza w tym zakresie zostało sformułowane niejednoznaczne i nie przesądziło do końca, czy przeszkoda ta wystąpiła i czy miało to miejsce tylko co do obszaru leśnego czy też i rolnego przedmiotowej działki. W tym zakresie Burmistrz, ponownie rozpoznając tę sprawę - na skutek uchylenia jego decyzji - zobowiązany będzie do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i w zależności od poczynionych ustaleń, będzie zobowiązany do stwierdzenia czy ta przeszkoda dla ustalenia przedmiotowych, żądanych warunków zabudowy występuje. Sąd zaznaczył, że dla potwierdzenia trafności i zgodności z prawem stanowiska SKO decydujące znaczenie miał jednak fakt niezawiadomienia przez Burmistrza Grodziska Mazowieckiego wszystkich stron niniejszego postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wśród właścicieli sąsiednich nieruchomości (na co wskazuje uproszczony wypis z rejestru gruntów) figuruje także M.J. K., którego Burmistrz nie powiadomił skutecznie zarówno o wszczęciu tego postępowania inwestycyjnego, jak i nie doręczył mu swej decyzji z [...] września 2011 r. Przesyłka z tą decyzją wróciła bowiem z adnotacją - adresat wyprowadził się. W tym stanie rzeczy Burmistrz zaniechał ustalenia, czy M. J. K. jest nadal właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a jedynie zamieszkuje obecnie pod innym niż dotychczas adresem, czy też jest nim inna osoba. Podstawową powinnością organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w I instancji jest prawidłowe ustalenie jego stron, przy uwzględnieniu wszelkich środków temu służących. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wszystkie jego strony mają prawo uczestniczenia w nim przed obiema instancjami, a powinnością organów jest prawo to im zagwarantować. W tym kontekście Sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszyłby obowiązujące prawo pomijając uchybienie, które może prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że naruszenie ustawowo zagwarantowanej stronie zasady czynnego jej udziału w postępowaniu administracyjnym, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego czy miało to, czy też nie wpływ na treść decyzji (por. m. in. wyrok NSA z 4.04.1997 r., sygn. akt III SA 1795/95). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. T., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzuty naruszenia: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez samodzielne ustalenie stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcie sprawy za organy administracji, 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę okoliczności, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pomimo, że strona którą w ocenie Sądu pozbawiono udziału w postępowaniu administracyjnym, nie postawiła takiego zarzutu, 4. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo niewłaściwego zastosowania przez organ wynikających z powyższego przepisu warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. i E. G., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły o oddalenie tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd pominął, iż decyzja organu II instancji nie wyjaśnia powodów, z jakich uznano, że decyzja organu I instancji zawiera nieprawidłowe i niepełne uzasadnienie niespełnienia przez wnioskodawców przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Nadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób dowolny przyjął, iż akta administracyjne sprawy wskazują, że wśród właścicieli sąsiednich nieruchomości figuruje także M.J. K., którego Burmistrz nie powiadomił skutecznie zarówno o wszczęciu tego postępowania inwestycyjnego, jak i nie doręczył mu swej decyzji z [...] września 2011 r., przesyłka bowiem została zwrócona z adnotacją – adresat wyprowadził się. Powyższe – zdaniem pełnomocnika skarżącego – świadczy o samodzielnym ustalaniu przez Sąd stanu faktycznego sprawy, do czego nie był on uprawniony. Uznając za nietrafne powołane wyżej argumenty, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na jej mocy uchylona została decyzja Burmistrza Grodziska Mazowieckiego odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, i sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania, stwierdzone bowiem wady, jakimi obarczone było postępowanie prowadzone przez organ I instancji, nie pozwalały na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przede wszystkim więc główną przeszkodą dla merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy było niezawiadomienie przez organ I instancji wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania oraz niedoręczenie decyzji wszystkim stronom, co świadczyło o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Tutaj zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż powyższe uchybienie należało zakwalifikować jako rażące naruszenie przepisów procesowych uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. O ile organ odwoławczy nie wskazał konkretnych uczestników, jakich powyższe uchybienie dotyczy, o tyle uczynił to Sąd I instancji, który dokonując kontroli tego aktu przykładowo wymienił jednego z uczestników postępowania, którego proceduralny błąd popełniony przez organ I instancji dotyczył. Powyższe wynika z wykonywania kontroli działalności administracji publicznej, do jakiej zostały upoważnione sądy administracyjne, nie świadczy natomiast – jak wywodzi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - o samodzielnym ustalaniu przez Sąd stanu faktycznego. Przywołanie okoliczności znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych nie stanowi zatem o nieuprawnionym działaniu Sądu, ile świadczy o wnikliwej analizie akt sprawy. W tych okolicznościach powoływana w skardze kwestia lakoniczności uzasadnienia decyzji organu II instancji co do braku należytego odniesienia się przez organ I instancji do spełnienia przez inwestorów przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którą to wadliwością Sąd się zgodził, nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższe świadczy również o braku uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., wiązanego przez autora skargi kasacyjnej z nieuprawnionym samodzielnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięciem sprawy za organy administracji. Następnie, uznając, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniona pozostać musiała przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja oparta na stwierdzeniu, że przesłanka wznowieniowa ma miejsce w sytuacji, kiedy strona pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym zarzut taki postawi. Wyjaśnić bowiem trzeba, że organy zobowiązane są na każdym etapie zapewnić stronie możliwość czynnego uczestnictwa w całym toku postępowania (art. 10 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91 (niepubl.) przyjął, iż "[z]ałatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a.". Zasadnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Jednakże okoliczność, iż do wznowienia postępowania konieczny jest wniosek strony, co należy uznać za bezsporne, nie może stać na przeszkodzie uwzględnienia wadliwości mogącej stać się przesłanką wznowieniową, na etapie postępowania zwykłego. Obawa przed wystąpieniem przesłanki dającej podstawę do możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nakazuje organom w postępowaniu zwykłym dochować szczególnej staranności zwłaszcza w kontekście zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a. Wystąpienie zatem w postępowaniu przed organem I instancji wady mogącej wypełnić przesłankę wznowieniową jest okolicznością, którą organ odwoławczy winien jest uwzględnić nawet wówczas, gdy inicjatywa wszczęcia postępowania wznowieniowego została pozostawiona stronie. Nieuzasadnionym pozostał również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odmawiając zasadności tak podniesionemu zarzutowi zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej upatruje powyższą wadliwość w nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, że organ odwoławczy uchylił się od oceny organu I instancji w zakresie spełnienia przez wnioskodawców przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka argumentacja nakierowana jest zatem na wady postępowania prowadzące do braku rozważenia, czy spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie prowadzi natomiast do podważenia zastosowanej przez Sąd wykładni lub niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu, czego od tej podstawy skargi kasacyjnej wymaga art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.