IV SA/Wa 1460/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki [...] na czynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie utrzymania zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Spółce [...] kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem nadanym dnia 28 czerwca 2012 r. (k. 13) Spółka [...] wniosła skargę na czynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie utrzymania zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...]. Wskazana czynność polegała na utrzymaniu w wykazie osób uprawnionych do udziału w w/w wspólnocie wpisu A. i E. B. w pozycji [...] z udziałem 0,012 przy jednoczesnym wykreśleniu z wykazu osób W. S., ojca M. F. i nie wpisaniu jej jako następczyni prawnej w pozycji [...] z udziałem 0,012. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest zarówno decyzja jak i postanowienie, zaś Skarżąca Spółka wskazuje, że utrzymywanie wpisu w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "ppsa") oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaś zgodnie z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tak więc uprawnienia sądów administracyjnych są ograniczone ustawowymi ramami, które limitują zakres kognicji sądów, gdyż ustawodawca polski ściśle wskazał w jakich sprawach właściwe są sądy administracyjne (art. 3 ppsa). Sądy administracyjne nie posiadają natomiast kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym zakresie. Z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa określają następujące elementy, które muszą być spełnione łącznie: - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny - muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, - akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - co oznacza, iż musi on bezpośrednio kreować prawa lub obowiązki lub zmieniać sytuację prawną (z przepisu musi wynikać konkretne następstwo aktu lub czynności) albo faktyczną (np. przysporzenie materialne – wypłata kwoty pieniężnej itp.). Dodać należy, że skoro akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) wystąpienie określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, to musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 61). Utrzymywanie wpisu w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] nie jest jedną skonkretyzowaną czynnością mającą wymienione powyżej cechy, pozwalające uznać ją za czynność o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i dopuszczające kontrolę jej legalności przez sąd administracyjny. Wskazać bowiem należy, że ze zdania pierwszego art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169), dalej zwanej "uzwg", wynika, iż wykazy uprawnionych do korzystania ze wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Natomiast wszelkie późniejsze zmiany w wykazie osób uprawnionych zgłasza do ewidencji zarząd spółki (zdanie drugie cytowanego przepisu). Przy czym wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów. Natomiast wpisy do ewidencji gruntów mogą mieć miejsce w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. w związku z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej jako "rozp.";), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 rozp.), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozp.) – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08 (ONSAiWSA 2010/2/26). Z powyższego wynika, że wpis do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie podlegałby kontroli sądowej analogicznie jak każdy wpis do ewidencji gruntów (jako czynność materialno-techniczna). Oczywiście by taka kontrola mogła mieć miejsce musi być poprzedzona określonymi czynnościami przez stronę (tzw. "wyczerpaniem trybu"). W niniejszej sprawie dopuszczalność kontroli wpisu A. i E. B. w pozycji [...] z udziałem 0,012 przy jednoczesnym wykreśleniu z wykazu osób W. S., ojca M. F. i nie wpisaniu jej jako następczyni prawnej w pozycji [...] z udziałem 0,012 była wyłączona z dwóch powodów: 1) Spółka wezwana do wykazania kiedy dowiedziała się o wpisaniu do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie małżonków A. i E. B. w piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2012 r. wyraźnie wskazała, iż zaskarża utrzymywanie przez organ w wykazie w/w osób (a zatem de facto nie skarży czynności ich wpisu); 2) nawet gdyby przyjąć, iż celem skargi była czynność wpisu, to uchybiono terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które winno zostać wniesione w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 ppsa), w związku czym bez znaczenia pozostawałby fakt zmieszczenia się w terminie do wniesienia skargi od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – Skarżąca co prawda nie wskazała kiedy dowiedziała się o czynności wpisu małżonków B. do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie lecz z akt sprawy wynika, że o tym fakcie wiedziała już w 2011 r. (potwierdzają to pisma strona z dnia 22 listopada 2011 r. – k.28 czy z 16 grudnia 2011 r. - k. 41); mając na względzie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożono dnia 4 maja 2012 r., zatem czternastodniowy termin do jego wniesienia był już wtedy przekroczony, stąd Sąd byłby zobowiązany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Dokonanie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 18 ust. 2 zdanie drugie uzwg) jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od tego, którego przedmiotem jest żądanie kontroli dokonanej czynności wpisu do wykazu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie dokonania zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] jest w toku. W odpowiedzi na skargę (k. 47) organ administracji wskazał, że tamta sprawa jest obecnie zawieszona, zaś postanowienie o tym orzekające zostało zaskarżone, w tym przez skarżącą w niniejszej sprawie. Zatem w sytuacji procedowania w sprawie o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, Skarżąca powinna poczekać do zakończenia sprawy aktem administracyjnym, ewentualnie w sytuacji niezadowolenia ze sposobu i terminowości procedowania w sprawie skorzystać ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wcześniejszym wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) czyli wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organ administracji wyższego stopnia. Z uwagi na możliwość skarżenia czynności materialno-technicznej wpisu określonych osób do wykazu, ewentualnie żądania w odrębnym postępowaniu zmiany istniejącego wpisu, nie można przyjąć, że faktyczne utrzymywanie (niekorzystnego z punktu widzenia Skarżącej) wpisu może być potraktowane jako czynność z zakresu administracji publicznej, mogącą być przedmiotem kontroli sądowej. Utrzymywanie wpisu w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tylko stanem rzeczy istniejącym jako konsekwencja określonego wpisu. Zatem to wpis do wykazu mógł być przedmiotem skargi, a za taki nie może być uznany stan istniejący po dokonanym wpisie, a przed jego zmianą (która jest przedmiotem odrębnego postępowania). Skoro więc, przedmiotem skargi nie objęto czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa skargę odrzucił, czemu dał wyraz w pkt I sentencji orzeczenia. Orzeczenie w pkt II zapadło na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.