I OSK 56/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 881/12 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 22 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 22 lutego 2012 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 z późn. zm.), zawiesił skarżącego M.B. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia 28 marca 2008 r. do dnia 28 czerwca 2008 r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r. przedłużono skarżącemu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 29 czerwca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Następnie, Dyrektor Izby Celnej w [...], decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r., na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił M.B. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem doręczenia decyzji, tj. z dniem 11 lutego 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celnej, decyzją z dnia 20 lipca 2010 r. uchylił decyzję z dnia 19 stycznia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 2 sierpnia 2010 r. M.B. złożył do Dyrektora Izby Celnej w [...] oświadczenie o gotowości do podjęcia obowiązków służbowych zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami i w tej sytuacji organ pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. wyznaczył mu miejsce pełnienia służby, stopień i stanowisko służbowe oraz poinformował o wysokości przysługującego uposażenia. Ponadto wyjaśniono, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia 20 lipca 2010 r. przywróciła stan prawny przed dniem zwolnienia i w związku z tym, zgodnie z decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r., skarżący pozostaje zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Decyzją z dnia 31 października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił skarżącego M.B. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło 21 listopada 2011 r. W uzasadnieniu podano, że Sąd Rejonowy w [...] pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. poinformował, iż postępowanie wobec skarżącego nie zostało zakończone i jest on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 28 marca 2008 r., czyli od ponad 12 miesięcy, a zawieszenie ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, zaś przyczyna będąca podstawą zawieszenia nie ustała. W związku z powyższym wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy. Ponadto wskazano na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych dla służby, bowiem prawidłowa i terminowa realizacja nałożonych na Służbę Celną zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. W dalszej części przedstawiono sytuację kadrową w Urzędzie Celnym w [...], wskazując m.in. na znaczne braki związane z zawieszeniem funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, co w konsekwencji powoduje blokadę etatu uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy. Konsekwencją tych braków kadrowych jest konieczność wykonywania przez jednego funkcjonariusza obowiązków na dwóch lub więcej stanowiskach, co z kolei wpływa na tempo i płynność odpraw celnych, a braki kadrowe doprowadziły także do skumulowania wypracowanych nadgodzin w poszczególnych oddziałach celnych, jak również konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na aspekt finansowy związany z zawieszeniem w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50% uposażenia. Z kolei odnosząc się do złożonych przez M.B. wniosków dowodowych, organ stwierdził, że okoliczności, które miałyby być udowodnione wnioskowanymi środkami dowodowymi, znane są organowi z urzędu. Natomiast co się tyczy wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych i funkcjonariuszy w celu stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości co do wykonywanych obowiązków służbowych, stwierdzono, że powyższe postępowanie nie ma na celu badania postawy etycznej funkcjonariusza ani jakości wykonywanej przez niego pracy. W odwołaniu z dnia 5 grudnia 2011 r. do Szefa Służby Celnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 i 77 § 1 kpa oraz art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 31 października 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zwolnienie ze służby było zgodne z przepisami prawa. Zaskarżona decyzja, nie daje również podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w [...], bowiem wykazano, że zawieszenie w obowiązkach służbowych skarżącego, powoduje utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w [...] oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. W sytuacji bowiem niewykonywania obowiązków służbowych przypisanych do danego etatu w okresie zawieszenia funkcjonariusza oraz braku prawnej możliwości obsadzenia tego etatu przez inną osobę oczywistym jest, że występuje "blokada etatu", a obowiązki z tym związane muszą wykonywać inne osoby. Nie został uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem organ kilkakrotnie informował skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (m.in. pisma z dnia 26 października 2010 r., 17 stycznia 2011 r., 16 lutego 2011 r., 15 marca 2011 r. i 6 czerwca 2011 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ w żaden sposób nie wskazał różnic w zakresie liczebności funkcjonariuszy w latach 2008 – 2010 i nie udowodniono również, czy ze względu na zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych, nastąpił drastyczny wzrost nadgodzin. Ponadto należy wziąć pod uwagę względy społeczne, tzn. konsekwencje pozbawienia funkcjonariusza i jego rodziny środków do życia, podczas gdy posiada on dobre opinie. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że od dnia 14 kwietnia 2008 r. do dnia wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. do dnia 31 października 2011 r., upłynął okres ponad 42 miesięcy, a więc przekraczający okres 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, o których mowa wart. 105 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, którego przyczyną było toczące się postępowanie karne, które to do chwili wydania decyzji nie zakończyło się, zatem nie ustała przyczyna zawieszenia. Tak więc w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że decyzja wydana w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca mocą przepisu prawa materialnego przyznał organowi administracji pewien luz decyzyjny, a w konsekwencji możliwość sposobu rozstrzygnięcia. Jednakże korzystając z tej formy, organ jest zobligowany zmieścić się w granicach wynikających z art. 7 kpa, tzn. musi dążyć do wyjaśnienia prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż organ w sposób szczegółowy i rzetelny wykazał, że w Urzędzie Celnym w [...] występują znaczne braki kadrowe, w konsekwencji dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy, a to z kolei ma negatywny wpływ na ekonomikę służby i skumulowanie się nadgodzin wypracowanych przez innych funkcjonariuszy oraz dezorganizuje służbę chociażby z uwagi na konieczność przesuwania urlopów wypoczynkowych. Podkreślono też, co jest notoryjnie znane, że nie ma podstaw prawnych do obsadzenia etatu funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych, przez innego funkcjonariusza. Stąd też w sposób przekonywujący wykazano nierozerwalny związek pomiędzy zawieszeniem skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, a organizacją służby i który jest destabilizujący zważywszy na długi okres zawieszenia oraz na niemożliwość powierzenia skarżącemu pełnienia innych obowiązków służbowych. Ponadto wykazano, że interes społeczny był dostateczną przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i to mimo dobrych opinii służbowych. Tym bardziej, że dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, o czym mówi się w art. 76 ustawy, ustanawiając wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii przez funkcjonariuszy. Skoro skarżącemu, jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji publicznej, w tym przypadku przeciwko, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) dają podstawy do powzięcia wątpliwości, co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii. Reasumując Sąd stwierdził, że w sprawie zachowano właściwe proporcje pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, bowiem nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kpa. W rozpoznawanej zaś sprawie powyższe obowiązki ciążące na organie zostały – w ocenie Sądu – w sposób prawidłowy wykonane i nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd nie uznał za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa, przyznając, iż co prawda przepis ten został uchybiony, jednakże nie miało to – zdaniem Sądu – istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem organ ograniczył się w zgromadzonym materiale dowodowym do faktów znanych skarżącemu i w zasadzie nic nowego, a na pewno niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie zebrał. Ponadto postawienie skutecznie takiego zarzutu wymaga podania, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł skarżący dokonać, tj. jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, pomimo że zaskarżona decyzja naruszała: - art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nie zgromadzenie dowodów wskazujących, że sytuacja kadrowa w Oddziale Celnym w Dorohusku w sposób zasadniczy różni się od tej przed zawieszeniem skarżącego i jest możliwe dalsze funkcjonowanie Oddziału nawet w sytuacji dalszego zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych; - art. 10 kpa poprzez pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym i złożenie dalszych wniosków dowodowych celem jego uzupełnienia; - art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez jej zastosowanie, podczas gdy norma ta nie mogła stanowić podstawy do kształtowania sytuacji prawnej skarżącego, bowiem weszła w życie już po zaistnieniu zdarzenia dającego podstawę do zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i nie odnosi się do istoty sprawy. Wszystkie argumenty dotyczące braków kadrowych mają charakter ogólny i gołosłowny, gdyż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do ich weryfikacji. Nie wykazano w żaden sposób, czy problemy kadrowe są zagrożeniem dla służby czy są one autentyczne, czy tylko pozorne. Zdaniem skarżącego, skoro braki kadrowe są problemem, to najlepszym rozwiązaniem byłoby przywrócenie go do służby. W stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie karne, natomiast nie jest on skazany, chce on pozostawać w służbie przez cały okres postępowania karnego, co uzasadnione jest jego sytuacją życiową. Organ nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżącego, koncentrując się jedynie na interesie publicznym, zresztą źle rozumianym. Należało wziąć pod uwagę konsekwencje pozbawienie skarżącego i jego rodziny środków do życia. Tylko marginalnie wspomniano o nieposzlakowanej opinii, posiadanych umiejętnościach i jego kwalifikacjach zawodowych. Obowiązkiem organu jest przecież przed podjęciem decyzji wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy i go rozpatrzeć w świetle przepisów prawa. Opinie bezpośrednich przełożonych i związków zawodowych są determinantami, czy interes publiczny przemawia za dalszą pracą. Odnosząc się do kwestii naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, skarżący kasacyjnie podniósł, że otrzymał decyzję o zwolnieniu ze służby niezwłocznie po doręczeniu mu kserokopii dokumentów, a więc został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się o zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w chwili zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych nowa ustawa o Służbie Celnej jeszcze nie obowiązywała, nie powinien znajdować zastosowania jej art. 105 pkt 10. Nie zmienia tego fakt, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby zostało wszczęte już po wejściu w życiu nowej ustawy. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd i instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga kasacyjna mogła być analizowana wyłącznie w zakreślonych w niej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie której oparta została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Warunkiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia w obowiązkach służbowych oraz trwająca nadal przyczyna zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych. Jeśli zatem niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby przed końcem wskazanego okresu, to po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 28 marca 2008 r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne, które w dniu 31 października 2011 r. nie zostało jeszcze zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania stosunku służbowego, jako że art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego. W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie stanowi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 kpa kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te, co wynika z motywów podjętych przez nie decyzji, w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, której działania z pewnością zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienia na ich miejsca innych osób. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że sytuacja taka wymusza ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz możliwość wywiązywania się przez nie z ustawowych obowiązków. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych i czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni przez kilkadziesiąt miesięcy, czyli przez czas znacznie przekraczający ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome - jak twierdzi skarżący - lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty dezorganizuje pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu utrudnia wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. Warto również zwrócić uwagę, że ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej. Z pewnością prawodawca dostrzega więc w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej podkreślić wypada, że potrzeby Służby Celnej i problemy jednostek Służby Celnej wynikające z faktu, że funkcjonariusz został zawieszony w obowiązkach służbowych nie wymagają przeprowadzenia szczegółowych dowodów. Oczywistą rzeczą jest, że praca wykonywana uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, rozkłada się na pozostałą liczbę osób, co zwiększa ich obciążenie, a w konsekwencji może prowadzić do zmniejszenia efektywności. Za nieuzasadniony zatem należy uznać zarzut niewykazania problemów kadrowych w Służby Celnej. Należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego ze służbą celną oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu osoby wykonującej zadania publiczne (vide: wyrok z dnia 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, wyrok z dnia 13 lutego 2007 r., K 46/05). W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd funkcjonujący w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, o nieposzlakowanej opinii (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., I OSK 327/11). Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji. Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w działaniach organów celnych złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie i podjęte decyzje spełniały standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, to należy zauważyć, że kwestia naruszenia tego przepisu została w sposób wyczerpujący wyjaśniona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postawienie zaś w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania bez wskazania, że naruszenie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także niewykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, nie daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa w stopniu, który uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przybrał bowiem postać czysto polemiczną. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy okres zawieszenia w obowiązkach służbowych przypadał na czas przed wejściem w życie ustawy, należy stwierdzić, że zarzut ten też nie jest uzasadniony. Otóż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia maja 2013 r., II OSK 2873/12, w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA w składzie pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, wyrok TK z dnia 10 maja 2004 r., SK 39/03). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości bądź też zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97. Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, a które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym, red. J. Zimmerman, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy do czynienia z sytuacją, w której okres zawieszenia w obowiązkach służbowych należy traktować jako wspomniane zdarzenie o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazło swojego zakończenia, a które rozpoczęło się pod rządami dawnego prawa i trwało dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. W konsekwencji możliwe jest zastosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przy uwzględnieniu okresu zawieszenia w obowiązkach, które to zawieszenie orzeczone zostało na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy. Reasumując, w świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, że interes skarżącego sprowadzający się do pozostawienia go w Służbie Celnej nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.