VI SA/Wa 930/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (zwaną dalej Decyzją II Instancji) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071. ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. R. (zwanego dalej przedsiębiorcą, skarżącym) od decyzji Prezydenta W. (zwany dalej Prezydentem) z dnia [...] grudnia 2011 r. (zwanej dalej Decyzją I Instancji) nakładającej karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej u.t.d.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalono, że wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący wystąpił do Prezydenta o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową w związku ze zmianą numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Prezydent zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 14 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Prezydent nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zmiana numeru w ewidencji działalności gospodarczej została dokonana wydaniem przedsiębiorcy zaświadczenia z dnia [...] maja 2006 r., które zostało mu doręczone [...] czerwca 2006 r. Z dniem doręczenia powstał po stronie przedsiębiorcy obowiązek wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany w licencji zgodnie z art. 14 u.t.d. Pisemne zgłoszenie zmiany numery w ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło zaś dnia [...] marca 2011 r., tj. z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w ustawie o transporcie drogowym. Z Decyzją I Instancji nie zgodził się przedsiębiorca i wniósł odwołanie. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Prezydenta SKO stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a charakter bezwzględnie obowiązującego art. 95a ustawy i nie daje organom administracji publicznej możliwości ustalania kar w innej wysokości, ani też odstąpienia od wymierzenia kary za naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie. Zdaniem SKO ustawodawca w powołanym wyżej przepisie ustanowił sankcję za czyn polegający na zaniechaniu wypełnienia obowiązku określonego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Wskazano, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zatem przewoźnik drogowy nie zgłosi zmiany danych w ww. terminie 14 dni od dnia ich powstania, to powstaje stan zaniechania. Stan ten trwa aż do czasu wypełnienia ww. obowiązku, tj. do czasu zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. . Zdaniem SKO przepis art. 95a u.t.d. został dodany do tej ustawy przez art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania, które powstały jeszcze przed datą wejścia w życie ww. zmiany w ustawie o transporcie drogowym. W takiej sytuacji do stanów zaniechania rozpoczętych przed wejściem w życie art. 95a ustawy o transporcie drogowym i trwających po dniu 1 marca 2011 r. ma zastosowanie nowy stan prawny. Skargę na tę decyzję wniósł skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że art. 95a i 14 ust. 2 u.t.d. został naruszony, poprzez niezastosowanie się do zasady nie działania prawa wstecz. Jego zdaniem art. 95a został wprowadzony do ustawy o transporcie drogowym w dniu 1 marca 2011 r. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek informowania organu koncesyjnego przez stronę powstał w 2006 r. kiedy przepisy nie przewidywały sankcji, a zatem nie można stosować kary za zaniechanie, które nastąpiło gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostawał wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy. Ustalenia organów mają swe odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach sprawy i Sąd przyjmuje je za własne. W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011 r. Nr 5, poz. 3), ten kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d. pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5) czas, na jaki licencja ma być udzielona. Z treści art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy. Zaznaczyć wypada, że przepis art. 95 a ust. 1 sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.t.d. jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Powyższa ustawa z 16 grudnia 2010 r. nie przewidywała przepisów przejściowych. W myśl art. 14 ust. 1 tejże ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 wniosek o udzielenie licencji powinien zawierać numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej. Do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (v. art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. "Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83"). Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r. Nie można zatem uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego, termin 14-dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 16 grudnia 2010 r. Jak już wspomniano wyżej, przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tejże ustawy, ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który ww. danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Nie można przy tym podzielić argumentacji organu, że wzmiankowany przepis art. 95a u.t.d. ma zastosowanie "do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu". W tym zakresie należy ponownie zaakcentować, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data upływu czternastodniowego terminu przewidzianego na zgłoszenie zmiany, a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło (i na gruncie obowiązującego art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed omawianej nowelizacji tego aktu prawnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ dokonał interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz. Błędnie wyłożył, że przepis ten reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter "otwarty" ciągły, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Omawiany przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ ewidencyjny wobec skarżącego sankcji na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 ONSA nr 3/2006 p. 71). Stwierdzone w powyższym zakresie naruszenie prawa materialnego miało, zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a należało orzec jak w pkt 1 wyroku, o niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.