I OSK 23/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 738/12 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. oddalił skargę T. M. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Tychy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8 i art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako "Ups"), odmówił przyznania T. M. zasiłku celowego na zakup żywności, leków oraz na pokrycie opłat za mieszkanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. zwrócił się do skarżącego w celu ustalenia jego aktualnego miejsca pobytu. W dniu 10 maja 2012 r. skarżący poinformował, że jego miejscem pobytu jest klatka schodowa przy ul. [...] w T. Następnie wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2012 r. pracownicy socjalni przeprowadzili czynności z udziałem skarżącego – na klatce schodowej, pod wskazanym przez niego adresem. Czynności te potwierdziły, że wskazany przez skarżącego adres jest jedynie miejscem, w którym strona odbiera korespondencję, gdyż jest w posiadaniu kluczy do skrzynki pocztowej. Organ podniósł, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu strony poprzez niepodanie adresu miejsca zamieszkania lub pobytu albo poprzez przedstawienie organowi mylnej informacji w tej kwestii, może stanowić podstawę zarzutu wobec wnioskodawcy, że nie współdziała w przezwyciężaniu własnej trudnej sytuacji życiowej. W konsekwencji może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Niepodając adresu aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, skarżący uniemożliwił zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył m. in. art. 39 Ups, określający podstawy przyznania zasiłku celowego oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy, dotyczący odmowy współdziałania strony z ośrodkiem pomocy społecznej. Organ podniósł, że skarżący został wezwany do podania aktualnego miejsca pobytu w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pod rygorem odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W tym zakresie skarżący oświadczył, że jego miejscem pobytu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jest klatka ustalone, iż skarżący wchodzi do klatki schodowa przy ul. [...]. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie zostało schodowej budynku przy ul. [...], w celu odebrania korespondencji. Skarżący jest osobą korzystającą ze wsparcia pomocy społecznej od kilkunastu lat, a więc bardzo dobrze znane są mu zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym konieczność ustalenia przez organ, rzeczywistej sytuacji osobistej i dochodowej wnioskodawcy. Mimo tego, wszelkie próby uzyskania od niego informacji odnośnie jego sytuacji życiowej kończą się niepowodzeniem, gdyż konsekwentnie odmawia ich podania. W związku z tym organ stwierdził, że zachowanie skarżącego, polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca zamieszkania czy pobytu, a tym samym uniemożliwienie dokonania istotnych ustaleń, wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazuje jednoznacznie na zawiniony przez stronę brak możliwości ustalenia przez organ, sytuacji mieszkaniowej i finansowej strony. Podniósł, że brak współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę odmowy przyznania mu wnioskowanej pomocy (art. 11 ust. 2 Ups). W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Podniósł, że spełnia wszystkie warunki z ustawy o pomocy społecznej do przyznania zasiłku celowego, okresowego i pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ponadto dodał, że wskazał swoje aktualne miejsce pobytu oraz że wniósł o wyznaczenie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę wskazał, że decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 Ups). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 Ups). Taki wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że organ I instancji w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. zwrócił się do skarżącego o wskazanie jego aktualnego miejsca pobytu. W piśmie z dnia 10 maja 2012 r. skarżący poinformował, że jego miejscem pobytu jest klatka schodowa przy ul. [...] w T. Organ wskazał, że lokal mieszkalny nr 9 przy ul. [...] w T., w wyniku eksmisji skarżącego, pozostaje w dyspozycji spółdzielni mieszkaniowej i wobec tego skarżący nie ma prawa w tym lokalu przebywać czy zamieszkiwać. Skarżący nie może również przez dłuższy czas przebywać, a tym bardziej spać, czy pozostawiać jakichkolwiek rzeczy na klatce schodowej. Jednakże dodatkowo – jak podkreślono w decyzji organu I instancji - w dniu 18 kwietnia 2012 r. pracownicy socjalni przeprowadzili czynności z udziałem skarżącego – na klatce schodowej, pod wskazanym przez niego adresem. Czynności te potwierdziły, że wskazany przez skarżącego adres jest miejscem, w którym odbiera korespondencję, gdyż jest w posiadaniu kluczy do skrzynki pocztowej. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że klatka schodowa, gdzie skarżący domagał się przeprowadzenia wywiadu, nie może być uznana za miejsce zamieszkania, czy pobytu. Nie wymaga bowiem szerszego wyjaśnienia, że jest to przestrzeń przeznaczona do komunikacji pomiędzy poszczególnymi częściami budynku, a długotrwałe przebywanie i pozostawianie w tej przestrzeni różnych przedmiotów, mogłoby być jedynie uznane za stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa, a nie, jak błędnie rozumuje skarżący, za przejaw zamieszkiwania w takim miejscu. W przypadku natomiast, gdyby skarżący oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez organ, pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 Ups, to jednak wymaga współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej. Sąd podzieli pogląd organów, że skarżący nie wskazał aktualnego miejsca pobytu pomimo, że został do tego wezwany przez organ I instancji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Zasadnie również organ odwoławczy podniósł, że skarżący jest osobą korzystającą ze wsparcia pomocy społecznej od kilkunastu lat, a więc bardzo dobrze znane są mu zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym konieczność ustalenia przez organ, sytuacji osobistej i dochodowej wnioskodawcy. W związku z tym, trafnie organ stwierdził, że zachowanie skarżącego, polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca zamieszkania czy pobytu, a tym samym uniemożliwienie dokonania istotnych ustaleń, wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 Ups. W konsekwencji Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M. zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 4 oraz art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 Ups, a polegające na uznaniu, że skarżący nie wypełnił swojego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w sytuacji w której stosownie do możliwości i zgodnie ze swoim głębokim przekonaniem odnośnie prawdziwości przedstawianego przez siebie stanu faktycznego, skarżący udzielał pisemnych informacji organom pomocy społecznej; b) art. 39 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 Ups, a polegające na nieprzyznaniu zasiłku celowego, w sytuacji, w której skarżący spełniał wymogi stawiane dla osoby ubiegającej się o zasiłek, 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"), poprzez zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "Kpa"), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych przez organy co do braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, co skutkowało brakiem możliwości dokonania oceny sytuacji finansowej i bytowej skarżącego, a w konsekwencji odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak wynika z akt sprawy, organy podejmowały szereg działań mających na celu ustalenie rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej i finansowej skarżącego. Organ I instancji wzywał skarżącego do podania aktualnego adresu pobytu, informując o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. W odpowiedzi skarżący jako miejsce zamieszkania wskazał adres ul. [...] w T., natomiast jako miejsce pobytu – klatkę schodową w budynku przy ul. [...]. Ustalono, że miejscem zamieszkania skarżącego nie jest lokal znajdujący się pod wskazanym adresem, ani klatka schodowa wskazanego budynku. Pracownicy socjalni kilkakrotnie udawali się na wskazaną klatkę schodową celem ustalenia, czy faktycznie skarżący tam mieszka, jednak nie znaleźli żadnych dowodów świadczących o zamieszkiwaniu skarżącego w tym miejscu. W dniu 18 kwietnia 2012 r. przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy na wskazanej przez skarżącego klatce schodowej, jednak wobec braku współdziałania skarżącego przejawiającego się w odmowie udzielenia przez skarżącego informacji odnośnie jego miejsca pobytu, sytuacji finansowej, jak i braku przedstawienia dokumentów, o które organ prosił w piśmie z dnia 22 marca 2012 r., organ nie był w stanie dokonać oceny sytuacji życiowej skarżącego. Niezrozumiały jest zarzut braku przesłuchania skarżącego, skoro przeprowadzono w sprawie wywiad środowiskowy, podczas którego skarżący składał wyjaśnienia. Nie sposób jest zatem zarzucić organom naruszenia wskazanych w omawianym zarzucie przepisów procedury administracyjnej, brak było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa, stanowiący, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten reguluje jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce tylko, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo że w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo że strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 513/05, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a zatem zarzut ten nie jest zasadny. Za nieusprawiedliwione należało również uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stosownie do art. 4 Ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Ups brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, że osoby, które wnoszą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów odnośnie braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, uzasadniającej odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz opłatę za mieszkanie. Skarżący kasacyjnie pomimo wielokrotnych wezwań organu nie wskazał aktualnego miejsca zamieszkania albo pobytu. W toku postępowania przed organami jako miejsce pobytu wskazywał klatkę schodową w bloku przy ul. [...] w T., jednakże z ustaleń organów wynika, że skarżący tam nie mieszka. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący wskazał, że otrzymuje pożyczki, jednakże nie podał danych osób ich udzielających, ani wysokości kwot pożyczek, odmówił przedstawienia udokumentowanych wydatków na leki w postaci rachunków imiennych bądź recept wycenionych przez aptekę, jak również nie przedstawił książeczek opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, gaz), o których przygotowanie prosił organ w piśmie z dnia 22 marca 2012 r. Wobec takiej postawy skarżącego, stwierdzić należy, że zasadnie organy uznały zachowanie skarżącego za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Nie sposób też podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, jakoby organ przeoczył, że skarżący jest osobą bezdomną. Skarżący w toku postępowania przed organami nie wskazywał, aby był osobą bezdomną. Z notatki służbowej z dnia 11 stycznia 2012 r. wynika zaś, że pracownik socjalny poinformował skarżącego o możliwości pomocy w Noclegowni Miejskiej, skarżący stwierdził wówczas, że nie jest bezdomny, bowiem posiada lokal przy ul. [...]. Wobec tego, że zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieusprawiedliwione, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa.