IV SA/Wa 1006/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia D. S. i R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2007r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu gastronomiczno-usługowego wraz z przyłączem kanalizacyjnym i wodociągowym na działkach nr Ew. [...], [...] i [...] położonych w Z., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż przedmiotowe działki zlokalizowane są w strefie ochrony urbanistycznej miejscowości Z., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] września 1976r. Działki te położone są na rozległej terasie nadrzecznej na przedpolu Z. i stanowią one element rozległego krajobrazu otwartego, rolniczego z elementami zabudowy, charakterystycznego dla przedpola niewielkiego miasta historycznego. Granice wnętrza architektoniczno- krajobrazowego, w skład którego wchodzą przedmiotowe tereny, opierają się na wałach D. i zespole oczyszczalni miejskiej od północy, od wschodu na linii ulicy [...]. Od zachodu i południa nieregularna granica wnętrza opiera się na liniach zabudowy miasta. W ocenie organu w ten sposób ukształtowane wnętrze architektoniczno-krajobrazowe umożliwia wgląd w panoramę i sylwetę zabytkową części Z. Ponadto Minister podkreślił, iż niezabudowany obszar obejmujący m.in. przedmiotowe działki, stanowi relikt historycznego krajobrazu kulturowego, obrazującego dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie miasto-zespół ról podmiejskich, a także faktycznie decyduje o ekspozycji zabytkowej sylwety miasta, z dominantą kościoła farnego. Obszar ról usytuowanych między wałami D., a zwartą zabudową stanowi naturalne i uwarunkowane historycznie przedpole widokowe. Zdaniem Ministra realizacja planowanego obiektu gastronomiczno-usługowego doprowadziłaby do skumulowania zabudowy w bardzo ograniczonym obszarze, co spowodowałoby niezgodność z historyczną funkcją tego terenu, który stanowił zespół ról podmiejskich i z tego względu został objęty ochroną konserwatorską. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła D. S., wskazując na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało, że postanowienie ma charakter dowolny. Skarżąca podniosła, że postanowienie wydane zostało na podstawie opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K., która zawiera dane nieprawdziwe i wieloznaczne, co sprawia, że wynikają z nich inne wnioski, niż przyjęte przez organ drugiej instancji. Zdaniem skarżącej lokalizacja obiektu w żaden sposób nie wpłynie na zmiany widokowe w istniejącym układzie terenu. Planowany obiekt może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd, który nie jest obiektem zabytkowym. Natomiast nie będzie on ograniczał widoczności na panoramę Z., gdyż w miejscu planowanej inwestycji teren ulega silnemu spłaszczeniu i obniżeniu, co umożliwia ekspozycję zabytkowej sylwetki miasta, zwłaszcza, że droga tranzytowa na wysokości wnioskowanych obiektów usytuowana jest na wysokim nasypie. Ponadto skarżąca zauważyła, że widok na zabytkowe centrum miasteczka na pewno znacznie ograniczają budowane obecnie obiekty oczyszczalni miejskiej, zlokalizowane na terenach położonych znacznie wyżej. Podniosła, iż starała się dostosować wymiary i kształt obiektu do wysokości istniejącego zajazdu i sugestii konserwatorskich. Powołując się na "Studium Konserwatorskie" opracowane przez dr B. K. podkreśliła, iż przedmiotowe działki znajdują się w strefie [...], w której dopuszcza się lokalizację parterowego budynku w zieleni, a działka nr ew. [...] w tymże Studium wskazana została jako najwłaściwsze miejsce na lokalizację takiego budynku. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m.in. o art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej w skrócie zwaną P.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (art. 60 ust. 5 w/w ustawy). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 428). Kompetencje organów ochrony zabytków określają co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków. Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy jej realizacja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem historycznego układu urbanistycznego, czyli przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane (powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków). Przedmiotem bowiem ochrony konserwatorskiej - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy o ochronie zabytków - polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Należy zauważyć, iż ochrona zabytków wymaga stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, w tym także zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających przedmiotowej ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Podstawowym zatem i jedynym celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja w planowanym kształcie pod względem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie strefy ochrony urbanistycznej zabytku wpisanego do rejestru zabytków jakim jest układ urbanistyczny miasta Z. Ocena ta nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, jednak dokonywanego przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Określająca bowiem kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z 16.11.1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była inwestycja polegająca na budowie obiektu gastronomiczno-usługowego wraz z przyłączami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy działki te położone są w strefie ochrony urbanistycznej wokół miasta Z. utworzonej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...] września 1976r. Zgodnie z w/w decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. Nr 10, poz. 48) zakresem ścisłej ochrony konserwatorskiej objęto cały układ urbanistyczny miejscowości Z. i ustalono strefę ochrony urbanistycznej wokół miasta według granic przedstawionych na mapie. Bezsporne jest, iż działki, na których inwestor wnioskuje zabudowę położone są w strefie ochrony urbanistycznej. Zwrócić uwagę należy, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm.) decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury zachowują ważność. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uzgodnienia przedstawianego przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, iż nie można zaakceptować ze stanowiska konserwatorskiego realizacji planowanej inwestycji na wymienionych powyżej działkach, bowiem teren ten wchodzi w obszar niezabudowany, stanowiący relikt historycznego krajobrazu kulturowego obrazujący dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie miasto-zespół ról podmiejskich. W świetle powyższego bez znaczenia dla istoty sprawy pozostają argumenty podnoszone przez skarżącą, bowiem kwestie wysokości położenia przedmiotowych działek w stosunku do wysokości położenia innych obiektów nie mają wpływu na zachowanie wolnej od zabudowań przestrzeni stanowiącej relikt historyczny krajobrazu kulturowego. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi, że odmawiając uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przekroczył granice uznania administracyjnego, dokonał w wydanym akcie arbitralnej czy dowolnej oceny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarto szczegółową, logiczną i przekonywującą argumentację, iż planowana inwestycja nie może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków na wskazanym terenie. Organ zobowiązany do samodzielnego poszukiwania kryteriów swojego rozstrzygnięcia w sposób wyraźny je określił i szczegółowo omówił przyczyny takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa procesowego, w tym przepisów powołanych w skardze i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.