I OSK 2982/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt III SAB/Gd 23/12 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. M. M. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku polegającą na nierozstrzygnięciu sporu o właściwość między Starostą Kartuskim a Prezydentem Miasta Gdańska w sprawie wydania wobec skarżącego decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący podał, że wniosek w tej sprawie złożył w dniu 25 stycznia 2012 r. , a organ nie rozstrzygnął sprawy przez wydanie decyzji, czy postanowienia. Wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do wydania stosownego aktu w zakreślonym przez sąd terminie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarżący został poinformowany, że rozstrzygnięcia w sprawie sporu o właściwość między organami nie zapadają w formie decyzji i że na rozstrzygnięcia takie nie przysługują środki odwoławcze, ani skarga do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 19 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak stwierdził Sąd, powołując się na stosowne orzecznictwo i literaturę, postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie następuje ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia. Na rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie przysługują środki odwoławcze w toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie można zaklasyfikować do rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zdaniem Sądu zatem, skoro na rozstrzygnięcie sporu o właściwość skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, nie jest również możliwe wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość (art. 3 § 2 pkt 8). Od powyższego postanowienia M. M. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że rozpatrywanie skarg na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w efekcie odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który opierając się na twierdzeniach części przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, błędnie stwierdził, iż rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie następuje w formie decyzji, ani w formie postanowienia. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Stanowisko przedstawicieli doktryny oraz judykatury nie może być traktowane jako wiążące sąd wytyczne postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje w jakim trybie ani jakim aktem powinien być rozstrzygnięty spór o właściwość między organami administracji publicznej. Zdaniem skarżącego właściwe jest jednak stanowisko sugerujące konieczność stosowania podczas rozstrzygania sporów o właściwość – w drodze analogii – przepisów dotyczących rozstrzygania innych sporów kompetencyjnych. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość powinno zatem toczyć się w trybie regulowanym przez przepisy k.p.a., a jego rozstrzygnięcie powinno mieć formę postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi, albowiem jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Powyższa oznacza, że skarga na bezczynność organu będzie niedopuszczalna, gdy sprawa wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego określonej w powołanym wyżej przepisie. Taka sytuacji zachodzi w sprawie niniejszej. W tym zakresie należy podzielić przeważający w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie pogląd, że spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, nie podlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie tego sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym tj. decyzji czy postanowienia (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 136-137 i przywołania tam literatura oraz postan. NSA z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, ONSA 1991/1/30). Co prawda, jak zauważono w skardze kasacyjnej, poglądy przedstawicieli doktryny oraz judykatury nie są wiążące dla sądu administracyjnego, to jednak nie można pominąć faktu, że dorobek nauki i orzecznictwa może być dla sądu istotną pomocą przy stosowaniu prawa administracyjnego i rozstrzyganiu konkretnych spraw. Dlatego powszechnie uznaną i zasługującą na akceptację praktyką jest powoływanie się przez sądy administracyjne, ale też i powszechne, na stanowiska zajęte w literaturze i judykaturze, a odnoszące się do kwestii prawnych związanych ze sprawą podlegającą rozpoznaniu. Ma to również na celu osiągnięcie jednolitości orzecznictwa. Podniesiona w skardze kasacyjnej, kwestia dotycząca możliwości zastosowania analogii, a w konsekwencji uznanie, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość, o którym mowa w art. 22 k.p.a. powinno mieć miejsce w formie postanowienia jako mająca charakter czysto hipotetyczny i pozostający poza zakresem rozpoznania nie mogła mieć natomiast wpływu na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, w której przepisy k.p.a. wydania takiego postanowienia nie przewidują. Podstawą samoistną do wydania postanowienia w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie może być także art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). W takiej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2012 r. odrzucił skargę M. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Podzielić bowiem trzeba pogląd Sądu I Instancji, że sprawa z tej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.