II SAB/Wa 312/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Spółki P. sp. z o. o. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Spółkę P. sp. z o. o. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku A. K. z [...] kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 2 i pkt 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Spółki P. sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz A. K. kwotę 100 (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. A. K. (dalej skarżący) wystąpił do Spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie następujących informacji dotyczących kontroli biletów przeprowadzanych w pociągach uruchamianych przez spółkę: 1) przesłanie wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy Prawo przewozowe, odnoszących się do wszystkich stanowisk związanych z kontrolą dokumentów przewozowych w pociągach (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.), 2) wskazanie liczby osób uprawnionych (na dzień udzielenia odpowiedzi) do kontroli biletów w pociągach z podziałem na poszczególne stanowiska (tj. wskazanie liczby konduktorów, liczby kierowników pociągu, liczby rewizorów itd.), 3) wyjaśnienie w jaki sposób nadawane są numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów – czy są one nadawane losowo czy też funkcjonują zasady numeracji - w tym ostatnim przypadku skarżący domagał się podania zakresów numeracji, które są stosowane, liczby cyfr w numerach służbowych oraz sposobu przydzielania numerów w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska itd. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. (dalej zwanej dip). Nadmienił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 dip termin odpowiedzi na wniosek wynosi 14 dni. Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem spółki – skargę (opatrzoną datą [...] czerwca 2012 r.) na bezczynność spółki, w której zażądał: 1) stwierdzenia, iż spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2) zobowiązania spółki do dokonania czynności w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania tej informacji, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego w tym zakresie na spółce, 3) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, jak również finansowanym ze środków publicznych i w związku z tym w myśl art. 4 ust. 1 dip jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, a informacje, o które wnioskował skarżący – zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 2 dip, podlegają udostępnieniu. Zdaniem skarżącego, spółka pozostaje w bezczynności – nie udostępniła mu bowiem żądanych informacji, jak również nie wydała decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ani też nie poinformowała o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej (z jednoczesnym wskazaniem terminu jej udostępnienia). W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania, podnosząc, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Do ww. pisma z dnia [...] lipca 2012 r. spółka załączyła aktualny wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli dokumentów przewozu osób, bagażu i zwierząt w pociągach. W ww. piśmie spółka poinformowała skarżącego (odnosząc się do pkt 2 jego wniosku), że informacja, jaka liczba osób posiada aktualne uprawnienie do kontroli biletów w pociągach dla poszczególnych stanowisk z tym związanych, stanowi informację przetworzoną, a tego rodzaju informacje są stosownie do art. 3 pkt 1 dip udostępniane w przypadku gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem we wniosku skarżącego brak jest wykazania interesu publicznego dla żądania przedmiotowych informacji. Ponadto informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają udostępnieniu. Również w zakresie pkt 3 wniosku skarżącego spółka uznała, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, dla uzyskania której wnioskodawca powinien wykazać istnienie interesu publicznego, a także stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa i jako takie nie podlegają udostępnieniu. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący potwierdził doręczenie mu pisma spółki z dnia [...] lipca 2012 r. (skarżący omyłkowo podał datę [...] sierpnia 2012 r.). Nadto oświadczył, że przedmiotowe pismo – poza przekazaniem wzorów identyfikatorów upoważniających do kontroli biletów (tj. informacji objętej pkt 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r.) - nie zawiera informacji odnośnie pkt 2 i pkt 3 ww. wniosku. Dlatego nadal ma miejsce bezczynność spółki w zakresie pkt 2 i pkt 3 jego wniosku z [...] kwietnia 2012 r. W tym też zakresie skarżący podtrzymał swoją skargę. Skarżący dodał również, iż w jego ocenie wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów w zakresie pkt 2 i 3 wniosku skarżącego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Dla dopuszczalności tej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Przechodząc do rozważań w kwestii dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności spółki w tym zakresie, na wstępie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzację tego prawa stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 dip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 dip, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 dip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 dip). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Realizuje bowiem zadania publiczne - jest jednym z największych w Polsce przewoźników kolejowych wykonujących przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju - w myśl przepisów ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. - otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa. Zatem Spółka P. Sp. z o.o. jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych, z wyjątkiem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. W celu realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej spółka dysponuje podmiotową stroną w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 dip oraz art. 8 ust. 1 dip). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dip, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 dip (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje również kwestia udzielenia przez spółkę informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jak już wyżej wskazano, przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. (a zatem po wniesieniu skargi) doręczono skarżącemu żądany wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli dokumentów przewozu osób, bagażu i zwierząt w pociągach. Dlatego skarżący odnośnie tego żądania zrezygnował z popierania skargi. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne. Natomiast kwestią sporną między stronami jest stanowisko spółki w odniesieniu do żądań skarżącego objętych pkt 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to zostało wyrażone w ww. piśmie spółki z dnia [...] lipca 2012 r., w którym spółka zakwalifikowała wnioskowane przez skarżącego informacje jako informacje przetworzone, a nadto powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Oczywistym jest, że udzielenie informacji publicznej podlega pewnym ograniczeniom. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 dip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jeśli jednak spółka prezentuje pogląd, iż wnioskowana informacja podlega takim ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 dip, powinna odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Z kolei w sytuacji zakwalifikowania danej informacji jako informacji przetworzonej spółka powinna wezwać skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególne istotne dla interesu publicznego, a dopiero po wykonaniu tego wezwania – jeśli uzna, iż skarżący nie wykazał tej okoliczności - powinna odmówić udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt dip). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby spółka wyjaśniła skarżącemu na czym polega informacja przetworzona bądź wezwała go do wykazania interesu publicznego. Reasumując, spółka nie udzieliła informacji skarżącemu zgodnie z pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. ani też nie wydała decyzji odmownej, a zatem pozostawała w bezczynności. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał spółkę do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego w zakresie pkt 2 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo spółki z dnia [...] lipca 2012 r. (wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez spółkę, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.