I OSK 423/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 5/11 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz D. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 5/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 20 sierpnia 1990 r. D. D. złożyła w Urzędzie Miejskim w P. wniosek o przyznanie ekwiwalentu z tytułu pozostawienia przez J. i F. małżonków C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 5 ust. 3 w związku z art.1, 2, 3 i art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), potwierdził na rzecz D. D., A. M., J. C., T. C.-M., L. C.-K., J. C., E. C., C. P., A. D. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i F. małż. C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP położonej w miejscowości W. D., gmina N. M., powiat D., woj. l. Wartość pozostawionej nieruchomości została ustalona na kwotę 130 321,15 zł. W uzasadnieniu organ uznał, że ponieważ strony nie udowodniły powierzchni nieruchomości budynkowych pozostawionych poza obecnymi granicami RP - potwierdził prawo do rekompensaty tylko odnośnie do powierzchni gruntu rolnego, gruntu leśnego i drzewostanu leśnego, oszacowanych na łączną kwotę 120 317,00zł. Od powyższej decyzji D. D. wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wartości całości pozostawionego mienia, a nie tylko jego części. Pismem z dnia 30 marca 2010 r. pełnomocnik D. D. dołączył do akt sprawy nowy operat szacunkowy z dnia 24 marca 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. R., zgodnie z którym wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 396 081 zł. Rzeczoznawca majątkowy oparł się w swojej ocenie na informacjach strony postępowania: D. D. i C. P. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu wniosek spadkobierców F. i J. C. z tytułu pozostawienia nieruchomości na byłym obszarze Państwa Polskiego, zasługuje na uwzględnienie tylko w zakresie nieruchomości gruntowych, to jest 2 ha lasu, 6 ha ziemi ornej oraz 2 ha łąki, ponieważ strony nie udowodniły za pomocą dokumentów urzędowych powierzchni nieruchomości domu mieszkalnego drewnianego, oraz zabudowań gospodarczych drewnianych, zaś nowy operat szacunkowy dołączony do akt sprawy w dniu 30 marca 2010 r., w tym zakresie został oparty całkowicie na wyjaśnieniach i szkicach stron postępowania. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa rzeczoznawca majątkowy jest nieuprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych, odmiennych od ustaleń organów administracji publicznej. Natomiast z orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Oddział we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 1947 r. będącego głównym dowodem potwierdzającym posiadanie przez J. i F. małżonków C. prawa własności przedmiotowych nieruchomości wynika, że w skład majątku wchodził dom mieszkalny, drewniany, zabudowania gospodarcze drewniane, 2 ha lasu, 6 ha ziemi ornej oraz 2 ha łąki. To strony za pomocą dokumentów urzędowych, ewentualnie w przypadku ich braku, na podstawie zeznań świadków odpowiadających szczególnym warunkom, powinny udowodnić powierzchnię nieruchomości składowych, to jest domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych. Za niedopuszczalne należy zdaniem Ministra Skarbu Państwa dokonywanie w tym zakresie ustaleń na podstawie subiektywnego oświadczenia stron, ich wyjaśnień i odręcznie sporządzonych szkiców. Podkreślić należy również, że rozstrzyganie o właściwości dowodów, ich uzupełnianie lub usuwanie rozbieżności należy do organu prowadzącego postępowanie, a nie do rzeczoznawcy majątkowego. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. D. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w tym ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 5/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy organy mając do dyspozycji materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy prawidłowo uznały, że skarżąca i uczestnicy tego postępowania nie udowodnili powierzchni nieruchomości budynkowych pozostawionych poza obecnymi granicami RP i w związku z tym potwierdziły ich prawo do rekompensaty tylko za grunt rolny i grunt leśny pomijając zupełnie ustalenie rekompensaty za pozostawione nieruchomości budynkowe, chociaż fakt ich istnienia jest bezsporny. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy z 25 lipca 1986 r. "odpis wierzytelny" wystawiony przez Archiwum Państwowe we Wrocławiu, który potwierdza, że ze znajdującego się w tym archiwum orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] czerwca 1947 r. bezspornie wynika, iż poprzednicy prawni skarżącej pozostawili we wsi W. D., gm. N. M. powiat D. w województwie L., wiejski majątek nieruchomy w postaci domu mieszkalnego drewnianego krytego dachówką, zabudowania gospodarcze drewniane kryte dachówką, inwentarz żywy i martwy oraz 2 ha lasu, 6 ha ziemi ornej oraz 2 ha łąki. Nie budzi zatem – w ocenie Sądu – żadnych wątpliwości jaki majątek pozostawili poprzednicy prawni skarżącej poza obecnymi granicami RP. Nie budzi także wątpliwości, że pozostawili ten majątek w związku z działaniami wojennymi. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że zarówno ankieta z 1993 r., jak i również protokoły zeznań uczestników postępowania są dowodami w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i powinny zostać uwzględnione przez organ jako dokumenty uzupełniające do niebudzącego wątpliwości dokumentu urzędowego ponieważ w żadnym stopniu nie są z nim sprzeczne. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że operat szacunkowy sporządzony dla przedmiotowej sprawy w części dotyczącej wyceny budynków nie spełnia wymogów art. 10 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP z tego powodu, że rzeczoznawca wykorzystał dane o budynkach sporządzone przez spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że metodologia wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny operatu zarówno przez organy administracji jak i przez Sąd, gdyż należy ona do sfery wiadomości specjalnych, których te organy i Sąd nie posiadają. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 6 ust. 4 oraz ust 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, iż dowód z przesłuchania i wyjaśnień stron znajduje się w katalogu środków dowodowych, przy pomocy których możliwe jest wykazanie okoliczności wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 80, 84 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w zakresie oceny operatu szacunkowego dołączonego przez wnioskodawczynię do akt sprawy w dniu 30 marca 2010 r., w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca celowo zawęził katalog środków dowodowych do kwalifikowanych dokumentów (art. 6 ust. 4 powołanej ustawy), od którego katalogu jedynie wyjątkowo dopuścił odstępstwo w postaci zeznań świadków. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wyjaśnienia stron udzielone bezpośrednio biegłemu, z pominięciem prowadzących postępowanie dowodowe organów administracji, mogą stanowić faktyczną podstawę opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zastrzeżenia organów administracji do złożonej do akt niniejszej sprawy w dniu 30 marca 2010 roku opinii biegłego wkraczają w sferę wiadomości specjalnych biegłego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, D. D. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono materiału dowodowego w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym Sąd uchylił decyzje administracyjne pierwszej i drugiej instancji. Zatem powyższy zarzut uznać należy za niezasadny. Wskazać wypada, że zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Zaś w myśl zasady wyrażonej w art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Jednak podkreślić należy, że dowód taki ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały nie wyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że artykuł 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty (...) nakazuje dołączyć do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza granicami, ich rodzaju i powierzchni. Oznacza to, że powierzchnia pozostawionych nieruchomości jest rzeczą istotną w sprawie i powinna być wykazana. Dowody, o których mowa we wskazanym przepisie, wymienia art. 6 ust. 4, a są nimi: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białorusi, Litwy, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku braku tych dokumentów ust. 5 przewiduje, że mogą to być oświadczenia dwóch świadków złożone w warunkach wymaganych tym przepisem. Zestawienie przepisów art. 6 ust. 4 i 5 pozwala na wyciągniecie wniosku, że ustawa daje pierwszeństwo dokumentom urzędowym, a dopiero w razie ich braku oświadczeniom świadków, złożonym pod określonymi rygorami. Jednak należy mieć na uwadze, że art. 6 ust. 4 nie wymienia dowodów enumeratywnie, a tylko stwierdza, że mogą to być w szczególności dokumenty w nim wskazane, tak samo w przypadku oświadczeń świadków, o czym mowa w ust. 5, gdyż i ten przepis mówi o tym, że mogą to być tego rodzaju dowody. Z art. 6 ust. 4 i 5 nie można zatem wyprowadzić wniosku, że wykluczone jest w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty przeprowadzenie dowodów innych, aniżeli wymienione w tych przepisach, a przewidzianych w k.p.a. Dowody te mają tylko pierwszeństwo przed innymi, ich złożenie przez wnioskodawcę może okazać się wystarczające do wykazania przesłanek, od których zależy prawo do rekompensaty, a tym samym zamykające postępowanie w tym zakresie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wyjaśnieniu stanu faktycznego ma służyć, jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a., wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty mogą to być dowody wskazane w art. 6 ust. 4 i 5 tej ustawy, ale także inne dowody, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie strony. Dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich dowodów można mówić o zebraniu materiału dowodowego i ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie można uznać, że organ nie wyczerpał wszystkich dopuszczonych prawem środków dowodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zarówno ankieta a 1993 r., jak i protokoły zeznań uczestników są dowodami w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i powinny zostać uwzględnione przez organ jako dokumenty uzupełniające do niebudzącego wątpliwości dokumentu urzędowego. Takie środki dowodowe przewiduje również powołany wyżej art. 6 ust. 4 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...). Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, że dążąc do realizacji zasady prawdy obiektywnej organ administracyjny powinien uwzględnić zeznania stron tego postępowania w zakresie dotyczącym powierzchni budynkowych, mając na uwadze, że upływ czasu uniemożliwia obecnie znalezienie sąsiadów, czy też innych obcych osób, które mogłyby zeznać pod odpowiedzialnością karną, jaką powierzchnię miały pozostawione budynki. Podkreślić przy tym należy, że organ może odmówić wiary określonym dowodom, dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Przypomnieć należy, że wycena nieruchomości musi być dokonana w oparciu o wiarygodny, sporządzony zgodnie z wymogami ustawy i rozporządzenia wykonawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Operat taki musi być ujmowany jako całość wraz z wszelkimi niezbędnymi wyjaśnieniami, sprostowaniami i uzupełnieniami. Podkreślić przy tym należy, że metodologia wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny operatu zarówno przez organy administracji jak i przez Sąd, gdyż należy ona do sfery wiadomości specjalnych, których te organy i Sąd nie posiadają. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego organu administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. W niniejszej sprawie – za Sądem pierwszej instancji – uznać należy, że zeznania stron pozwoliły na odtworzenie stanu pozostawionego majątku w zakresie powierzchni zabudowań nie tylko na podstawie konkretnych wartości liczbowych podanych w powołanej ankiecie, ale również poprzez podanie przez strony w toku przesłuchania między innymi liczby izb i wyposażenia budynku mieszkalnego, ilości osób zamieszkałych w gospodarstwie, liczby inwentarza żywego, jak również pojazdów gospodarskich przechowywanych w budynkach. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie podzielił stanowiska organu, że operat szacunkowy sporządzony dla przedmiotowej sprawy w części dotyczącej wyceny budynków nie spełnia wymogów art. 10 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) z tego powodu, że rzeczoznawca wykorzystał dane o budynkach sporządzone przez spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 i 5 ustawy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.