VIII SA/Wa 367/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Cezary Kosterna, sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Powiatowy Policji w B. (dalej: "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. działając na podstawie art. 88 ust. 1, art. 89 pkt 1-2, art. 94 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz § 1, § 3 ust. 1 i 2 pkt 2, § 3a ust. 1 pkt 6, § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001 r."), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych przez policjantów (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.") oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił S. M. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości W. przy ul. S. [...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż decyzją Komendanta Rejonowego Policji w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. funkcjonariuszowi S. M. (dalej: "skarżący") przydzielono jako mieszkanie służbowe lokal mieszkalny przy ul. Plac [...][...] w W., składający się z [...] izb o pow. pokoi [...] m2 i o pow. użytkowej [...] m2, który w dacie przydziału odpowiadał przysługującym skarżącemu w tym czasie czterem normom zaludnienia (tj. powierzchnia pokoi [...] m2 x [...]), stosownie do obowiązującego wówczas przepisu § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. (MP nr 76, poz. 707). Aktualnie skarżący wraz z rodziną w lokalu tym zamieszkuje. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie w wyniku kupna domu jednorodzinnego w miejscowości W. przy ul. S. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Przywołując treść art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. organ I instancji uznał, iż skarżący przyjmując w dniu [...] czerwca 1998 r. wskazany wyżej lokal mieszkalny skorzystał z ustawowego prawa do lokalu wynikającego z powołanego art. 88 ustawy o Policji, co – zdaniem organu I instancji – przemawia za odmową przyznaniu pomocy finansowej na polepszenie warunków mieszkaniowych. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Wskazał, iż przydzielony lokal mieszkalny, w chwili obecnej nie spełnia norm zaludnienia. Podniósł, że obowiązujące przepisy nakładają na Policję obowiązek zapewnienia lokalu mieszkalnego, który musi spełniać minimum powierzchni mieszkalnej (pokoi) w przeliczeniu na osobę uprawnioną nie mniejszą niż 7 m2. Zdaniem skarżącego nawet przydzielenie lokalu, gdy przestał on spełniać warunki powierzchni, z uwagi na zmianę stanu rodzinnego powodującą, że potrzeby te nie są obecnie zaspokojone, powoduje nabycie prawa do przydzielenia lokalu większego. Wobec braku takiego lokalu powstaje po stronie policjanta prawo podmiotowe żądania przyznania i wypłaty dofinansowania na zakup lokalu mieszkalnego lub uzyskanie domu, by potrzeby mieszkaniowe policjanta zostały zaspokojone. Jednocześnie skarżący poinformował, iż lokal ten wraz z budynkiem w którym się on znajduje od dnia [...] grudnia 2011 r. został przekazany w zarządzanie Starostwu Powiatowemu w B. i jest nieogrzewany z uwagi na fakt, że Starostwo zaproponowało skarżącemu ponoszenie kosztów za ogrzewanie całego budynku, a nie tylko lokalu mieszkalnego zajmowanego przez jego rodzinę, co wiązałoby się ze znacznym obciążeniem budżetu rodzinnego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Policji (dalej: "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy ustalił, że skarżący pełni służbę w Policji od dnia [...] października 1991 r., funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] października 1994 r. Powtórzył, iż w dniu [...] czerwca 1998 r. decyzją Komendanta Rejonowego Policji w B. NR [...] otrzymał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. PI. [...][...] w W. (miejscowość pobliska), a przy przydziale lokalu mieszkalnego uwzględniono następujących członków rodziny policjanta: żonę [...], córkę [...] i syna [...]. W dniu [...] sierpnia 2002r. skarżącemu urodził się syn [...]. Nadto w następstwie decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu, protokołem zdawczo-odbiorczym przekazania nieruchomości Skarbowi Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nieruchomość zabudowana, w skład której wchodzi lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego wraz z rodziną położona w W. przy ul. Plac [...][...] przejęta została przez Starostę B.. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, iż bezspornym jest, iż skarżący zajmowany od 1998r. lokal otrzymał na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] czerwca 1998 r. o przydziale lokalu mieszkalnego. Rodzina skarżącego liczyła wówczas 4 osoby. W dacie przydziału pod względem powierzchni mieszkalnej odpowiadał on czterem przysługującym skarżącemu normom zaludnienia (pow. pokoi 7-10 m2x4=28-40 m2). Za bezsporne uznał także, iż w stosunku do tejże nieruchomości jako zbędnej dla potrzeb KWP z siedzibą w R. decyzją Starosty B. orzeczono o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu KWP z siedzibą w R., co skutkowało przejęciem nieruchomości do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 obowiązującego od dnia 30 czerwca 2005 r. do nadal rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. Podniósł, iż fakt otrzymania przez skarżącego lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., zgodnego w chwili przydziału z 4 normami zaludnienia, świadczy o zrealizowaniu przez organ Policji w stosunku do skarżącego ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Powyższe wyklucza wnioskodawcę z kręgu osób uprawnionych do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie w ramach poprawy sytuacji mieszkaniowej innego lokalu mieszkalnego lub domu. W ocenie organu odwoławczego faktu tego nie zmienia ani powiększenie się rodziny skarżącego, ani późniejsze zrzeczenie się przez organ Policji prawa zarządu do nieruchomości w W., w skład której wchodzi lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż skarżący miał prawo do poprawy sytuacji mieszkaniowej swojej rodziny, jednakże bez udziału środków finansowych z budżetu Policji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wystąpił o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię zastosowanych norm prawa materialnego, skutkiem czego doszło do wydania orzeczeń niezgodnych z właściwym odczytaniem i zastosowaniem prawa, a tym samym orzeczenia skarżonych organów nie mogą pozostać w obiegu prawnym, gdyż ich rozstrzygnięcia materialno prawne nie są zgodne z przepisami prawa materialnego i ich obowiązującą wykładnią na datę orzekania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przydzielony lokal pod względem powierzchni mieszkalnej aktualnie nie odpowiada posiadanym przez niego normom zaludnienia, nie ma należytego stanu technicznego, jak i utracił status lokalu w dyspozycji organu Policji. Wskazał, iż nawiązany został nowy stosunek prawny lokalu jego zajmowania przez skarżącego, powodujący tym samym bezprzedmiotowość wydanej na lokal decyzji administracyjnej, co stanowi okoliczności przemawiające za przyznaniem wnioskowanej pomocy finansowej. Na poparcie swoich stwierdzeń powołał się na Uchwałę Składu Siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99, załączając jej treść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wskazanych ustaw, Sąd stwierdził, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nie jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są: – przydział policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji), – przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji), – przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje m.in. pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą prawną na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny policjanta uwzględniani są przy przydziale lokalu, jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący zajmowany lokal mieszkalny nr [...] w W. przy ul. Plac [...] [...] otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej Komendanta Rejonowego Policji w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. o jego przydziale, który to lokal zajmował na podstawie umowy najmu z dnia [...] czerwca 1998 r. Poza sporem jest także fakt, iż w stosunku do tejże nieruchomości jako zbędnej dla potrzeb KWP z siedzibą w R. decyzją Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] orzeczono o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu KWP z siedzibą w R., co skutkowało przekazaniem nieruchomości do Starosty Powiatu B.. Sąd zauważa, iż w piśmie z dnia [...] października 2011 r. [...] (k. [...] akt sądowych) Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w B. poinformował skarżącego, iż: "wygaśnięcie prawa trwałego zarządu (do nieruchomości w której znajduje się zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny – dopisek Sądu) jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej w dniu [...] czerwca 1998 r. Przedmiotowa umowa przestanie obowiązywać w ciągu 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się protokołu zdawczo odbiorczego niniejszej nieruchomości tj. [...] listopada 2011 r." W ocenie Sądu, uznać należy iż z chwilą przekazania nieruchomości położonej w W. przy ul. Plac [...][...] Staroście Powiatu B. zajmowany przez skarżącego wraz z rodziną lokal mieszkalny przestał spełniać przesłanki określone w art. 90 ustawy o Policji, gdyż nie pozostaje on w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W obowiązującym ustawodawstwie brak jest co prawda przepisu definiującego co należy rozumieć przez samo pozostawanie w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów lokali mieszkalnych. Odpowiedzi na takie pytanie nie udziela również regulacja zawarta w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. (I CKN 683/00; Biul. SN 2003/2/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Lokalem będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi". Tym samym nie można uznać, iż dokonana zmiana podmiotu sprawującego zarząd nieruchomością, w której przydzielono skarżącemu lokal nie ma wpływu na możliwość dalszego zamieszkania skarżącego w tym lokalu mieszkalnym. W niniejszej sprawie przekazanie nieruchomości spowodowało rozwiązanie umowy najmu lokalu z dnia [...] czerwca 1998 roku, co wynika wprost z pisma z dnia [...] października 2011 roku, powoływanego wyżej, a w konsekwencji opuszczenie przez skarżącego tego lokalu. Lokal ten mógłby być wynajmowany przez skarżącego, ale na podstawie innej umowy zawartej ze Starostą B. na innych warunkach. Sąd zauważa, iż wobec tych okoliczności skarżący wraz z rodziną nie mieszka już w przydzielonym lokalu mieszkalnym położonym w W. przy ul. Plac [...] [...]. Wobec powyższego, w ocenie Sądu uznać należy, iż konsekwencją powyższych czynności (tj. zrzeczenia się przez KWP z siedzibą w R. prawa trwałego zarządu wskazaną nieruchomością, jak i wypowiedzenia umowy najmu) jest fakt, iż organy Policji obecnie nie realizują w stosunku do skarżącego ustawowego prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Powtórzyć należy, iż lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji, a gdy nie jest to możliwe, stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w formie zastępczej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że zrzeczenie się przez organ Policji prawa zarządu do nieruchomości w Wyśmierzycach, nie zmienia faktu otrzymania przez skarżącego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o jego przydziale i zrealizowania przez organy Policji w stosunku do skarżącego ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie w wyniku kupna domu jednorodzinnego położnego w W. przy ul. S. [...], organy Policji powinny zastosować się do wskazań Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu, celem wydania zgodnej z przepisami prawa decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., Sąd orzekł jak punkcie pierwszym w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2).