VII SA/Wa 622/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi U. G. na akt Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie wyboru prezesa regionalnej izby obrachunkowej skargę oddala Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji aktem, który określił jako rozstrzygnięcie, z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) w związku z §17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U. Nr 10, poz. 93) po rozpatrzeniu odwołania U. G. od uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] Nr [...] w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] – oddalił odwołanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] podjęło Uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] - pozytywnie opiniując na to stanowisko B. S. Zgodnie z postanowieniami art. 16 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) prezesa izby powołuje, po przeprowadzeniu konkursu, Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Kandydata na prezesa izby wybiera, w drodze konkursu, kolegium izby spośród członków kolegium i pozostałych kandydatów spełniających wymogi określone dla członków kolegium przepisami ustawy. Konkurs na prezesa izby przeprowadza się w oparciu o przepisy zarówno samej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, jak też uszczegóławiające zapisy ustawowe postanowienia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U. Nr 10, poz. 93). Określając zasady i warunki przeprowadzenia konkursu prawodawca przesądza jednocześnie o kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrywania odwołań, przy czym prawne formy działania Ministra w tym względzie (rozstrzygnięcie o unieważnieniu postępowania konkursowego, czy też wezwanie kolegium do uchylenia wadliwej uchwały) uwarunkowane są ściśle określonymi prawem przesłankami - odpowiednio: stwierdzeniem nieprawidłowości przy przeprowadzaniu postępowania konkursowego mających wpływ na wynik tego postępowania (vide §17 ust. 2 rozporządzenia) oraz stwierdzeniem nieprawidłowości przy podejmowaniu przez kolegium izby uchwały w sprawie zaopiniowania kandydata lub kandydatów na prezesa (vide §17 ust. 3 rozporządzenia). Minister przedstawił zarzuty odwołującej się, które dotyczyły niesłusznie niskiej oceny z rozmowy kwalifikacyjnej oraz przeprowadzenia jej w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia; testu kwalifikacyjnego (nieadekwatny zakres pytań, niewłaściwa technicznie formuła i czas na rozwiązanie testu); niezgodnej z prawem procedury zapoznania się kolegium z wynikami konkursu oraz głosowania nad kandydaturami; obecności kandydatów przy wyborze komisji skrutacyjnej i głosowaniu w sprawie wyboru kandydata na prezesa Izby (co miało mieć wpływ na wynik głosowania). Organ wskazał, że zgodnie z §10 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej konkurs składa się z dwóch części, przy czym cześć pierwsza służy ustaleniu spełniania przez kandydata wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie. Dodatkowo §12 ust. 2 rozporządzenia określa, iż w ramach rozmowy z kandydatem przeprowadzanej w pierwszej części konkursu ocenia się także ogólne predyspozycje, w tym zdolności organizatorskie, predyspozycje do kierowania izbą i zespołem osób oraz koncepcję kierowania izbą. Minister podkreślił, że ocena wypowiedzi kandydata pozostaje w wyłącznej kompetencji członków komisji; istotne pozostaje, aby treść wypowiedzi została odzwierciedlona w protokołach. Z dokumentacji konkursowej wynika, że kandydaci byli oceniani w podobny sposób, a oceny zostały uzasadnione na piśmie. Nie ma przeszkód, żeby przy ocenianiu ogólnych predyspozycji odnosić się także do znajomości podstawowych dla działalności Izby przepisów prawa, ponieważ stanowią one podstawę funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych. W ocenie Ministra, przedstawione zarzuty dotyczące przeprowadzonego testu kwalifikacyjnego nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach faktycznych. Z akt konkursowych nie wynika, aby zawarte w teście pytania dotyczyły dziedzin, które mają marginalne znaczenia dla działalności izb, a pominięte zostały te najistotniejsze (celem przykładu można wskazać, iż więcej było pytań z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, niż z Prawa zamówień publicznych). Potwierdzenia nie znajdują także stwierdzenia dotyczące formy testu, jak też ilości pytań (test w konkursie na prezesa regionalnej izby obrachunkowej zawiera 70 pytań, nie zaś 50). Przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz przywoływane już rozporządzenie nie precyzują jakiego rodzaju ma to być test kwalifikacyjny - rozstrzygnięcie, czy będzie to test jednokrotnego, czy wielokrotnego wyboru pozostawione jest izbom (w szczególności powołanej komisji konkursowej). Podobnie przepisy nie określają czasu, w jakim kandydaci rozwiązują test. Osiągnięte przez uczestników konkursu wyniki wskazują, iż czas ten był wystarczający, a najistotniejsze jest to, że był taki sam dla wszystkich uczestników. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących procedury wyboru kandydata, Minister podniósł, iż przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz rozporządzenia przewidując poszczególne czynności konkursowe określają terminy dla ich dokonania. Przy czym w odniesieniu do działań komisji i kolegium mają one charakter instrukcyjny (tzn. porządkują przebieg procedury konkursowej), a twierdzenie o braku podstaw do podejmowania uchwały w sprawie wyboru po upływie 7 dni nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach, ponieważ dany termin nie ma charakteru prekluzyjnego (przepisy nie określają skutków prawnych jego niedochowania - por. art. 134 w zw. z art. 129 §2 k.p.a.). W myśl postanowień § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej, kolegium izby wybiera kandydata na prezesa izby poprzez zaopiniowanie kandydata lub kandydatów przedstawionych przez przewodniczącego komisji. Następuje to po zapoznaniu się kolegium izby z przekazaną dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego. Z analizy przedstawionej dokumentacji wynika, że komisja konkursowa oraz kolegium działały w sposób prawidłowy. Podejmowane czynności konkursowe znajdują swoje odzwierciedlenie w protokołach i uchwałach komisji; zostały one przedłożone kolegium w terminie przewidzianym w rozporządzeniu (poprzez złożenie ich do Obsługi Kolegium wraz z powiadomieniem każdego członka kolegium); nie oznacza to, że w tym terminie kolegium miało obowiązek zapoznać się z tą dokumentacją, czy też podejmować uchwałę. Nie można pomijać faktu, iż Prezes Izby przypominał w trakcie posiedzenia kolegium o możliwości zapoznania się z dokumentacją. W ramach przedłożonej dokumentacji znajdowała się także lista kandydatów na stanowisko prezesa, wraz z opisowymi ocenami kandydatów przedstawianych kolegium, stąd nietrafny jest wniosek o naruszeniu zasady transparentności i przejrzystości postępowania konkursowego. Zdaniem Ministra, nieuzasadniony jest też zarzut dotyczący niezgodnej z prawem procedury zapoznania się kolegium z wynikami konkursu oraz głosowania nad kandydaturami w odniesieniu do procedury głosowania. Obowiązujące przepisy prawa wymagają, aby kandydaci nie brali udziału w głosowaniu; sam udział w posiedzeniu kolegium nie stanowi uchybienia. Poza tym przyjęta forma głosowania poprzez oddanie głosu na kartce gwarantuje tajność głosowania. Ponadto, w posiedzeniu - w trakcie wyboru komisji skrutacyjnej i głosowania - uczestniczyli oboje kandydaci. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła U. G. dochodząc jego uchylenia w całości oraz poprzedzającej uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wyboru kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. Skarżąca podniosła naruszenie art. 6,7 i 107 k.p.a., art. 8 Konstytucji oraz art. 16 ust. 7 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin wskazany w niniejszym artykule jest terminem zawitym, a nie prekluzyjnym, art. 15 ust. 7 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez nie zachowanie trybu głosowania podjętej uchwały, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej (zw. rozporządzeniem) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ocenie w rozumieniu tego przepisu podlega znajomość przepisów prawa - § 13 rozporządzenia poprzez jego wykładnię i przyjęcie iż forma pytań jest pozostawiona do wyłącznej kompetencji komisji. Zdaniem skarżącej, Komisja konkursowa dokonała oceny nie tylko ogólnych predyspozycji kandydata ale także znajomości obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia w ramach rozmowy z kandydatem ocenia się także ogólne predyspozycje, w tym zdolności organizatorskie, predyspozycje do kierowania izbą i zespołem osób oraz koncepcję kierowania izbą. Przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w pierwszej części konkursu nie bada się znajomości przez kandydata obowiązujących przepisów. Dokonuje się tego w części drugiej, w której komisja przeprowadza pisemny test kwalifikacyjny. Zdaniem skarżącej w przygotowanym przez komisję konkursową teście w znikomym stopniu poruszono problematykę o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia zakresu działania regionalnych izb obrachunkowych. Niewłaściwe położono główny nacisk na przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 223, poz. 1655, z póżn. zm.), czy ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Ponadto, w ocenie skarżącej Minister bezpodstawnie przyjął, że przepisy przewidują terminy instrukcyjne tzn. porządkujące przebieg procedury konkursowej a nie jak wskazała skarżąca "terminy prekluzyjne". Zdaniem skarżącej określony w art. 16 ust. 7 ustawy termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale ma charakter materialnoprawny i nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Skarżąca wskazała także, że nie podziela stanowiska Ministra w kwestii, iż obecność kandydatów w trakcie głosowania nad wyborem kandydatów nie naruszała art. 15 ust. 7 ustawy. Kandydaci przedstawieni przez Komisję byli obecni przy wyborze komisji skrutacyjnej, głosowaniu tajnym członków kolegium, przy ogłaszaniu podjętej uchwały. Z uwagi na powyższe można stwierdzić, iż członkowie Kolegium byli ograniczeni w swobodnym podjęciu decyzji, jak i w głosowaniu tajnym, ponieważ obecność kandydatów mogła mieć pośredni wpływ na niniejsze głosowanie, co stanowi podstawę do przyjęcia, że Kolegium wyłoniło kandydata na stanowisko Prezesa Izby wbrew postanowieniom wyżej wskazanego przepisu. Odnosząc się do naruszeń o charakterze procesowym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 i 107 k.p.a. oraz art. 8 Konstytucji w związku z tym, że zaskarżona decyzja nie zawierała pouczenia o możliwości wniesienia skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przedmiotowe w sprawie rozstrzygniecie Ministra, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne związane z procedurą przeprowadzania konkursu, co uzasadniało oddalenie odwołania skarżącej i zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada przepisom prawa. Kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], wybierano w drodze konkursu. Jak stanowi przepis § 16. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U. 04.10.93) – w przypadku złożenia do ministra odwołania kandydata od uchwały kolegium izby w sprawie zaopiniowania kandydatów na prezesa izby minister występuje do kolegium izby o niezwłoczne przedstawienie dokumentacji przebiegu postępowania konkursowego. Następnie, po myśli § 17. 1. Minister po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia odwołania. Konkurs został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa - Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasadnie Minister uznał, że ocena wypowiedzi kandydata pozostaje w wyłącznej kompetencji członków komisji, nie podlega weryfikacji w postępowaniu odwoławczym ani w postępowaniu przed tutejszym Sądem. Istotną okolicznością dla oceny prawidłowości przeprowadzenia procedury konkursowej jest to, że wypowiedzi kandydatów zostały odzwierciedlone w protokołach. Kandydaci w świetle dokumentacji akt sprawy byli oceniani w/g analogicznych kryteriów i z pisemnym uzasadnieniem. Wbrew zarzutom skarżącej nie było przeszkód, by przy ocenianiu ogólnych predyspozycji kandydatów odnosić się także do znajomości podstawowych dla działalności Izby przepisów praw. W tym zakresie nie naruszono zasad przeprowadzenia konkursu przewidzianych w § 10 ww. rozporządzenia , który stanowi, że część pierwsza ma dotyczyć ustalenia spełnienia przez kandydata wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie; a część druga - test kwalifikacyjny obejmujący sprawdzenie znajomości obowiązujących przepisów prawa w zakresie działania regionalnych izb obrachunkowych. Część pierwsza dopuszcza pewien luz dla komisji i ten z pewnością nie został przekroczony, gdy zważyć na przebieg tej części konkursu w świetle akt sprawy. W ocenie Sądu, także zarzuty skarżącej, co do przeprowadzonego testu kwalifikacyjnego nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach faktycznych. Z akt konkursowych wynika, że zawarte w teście pytania dotyczyły właściwych dla konkursu dziedzin. Nadto, szczególnie podkreślić należy to, że przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz przywoływane już rozporządzenie nie precyzują jakiego rodzaju ma to być test kwalifikacyjny – rozstrzygnięcie w zakresie jego wyboru pozostawione jest izbom w szczególności powołanej komisji konkursowej. Wbrew stanowisku skarżącej, przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz rozporządzenia przewidując poszczególne czynności konkursowe określają terminy instrukcyjne, a nie terminy prawa materialnego, dla ich dokonania. Terminy te, li tylko porządkują przebieg procedury konkursowej, a twierdzenie o braku podstaw do podejmowania uchwały w sprawie wyboru po upływie 7 dni nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach, ponieważ dany termin nie ma charakteru prekluzyjnego. Minister słusznie argumentował, że przepisy nie określają skutków prawnych niedochowania terminu (por. art. 134 w zw. z art. 129 §2 k.p.a.). Sąd podziela też stanowisko Ministra co do tego, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący niezgodnej z prawem procedury zapoznania się kolegium z wynikami konkursu oraz głosowania nad kandydaturami w odniesieniu do procedury głosowania. W świetle powołanych przepisów prawa kandydaci nie mogą brać udziału w głosowaniu; sam udział w posiedzeniu kolegium nie stanowi istotnego uchybienia. W okolicznościach sprawy doszło do głosowania tajnego, a ponadto, w posiedzeniu - w trakcie wyboru komisji skrutacyjnej i głosowania - uczestniczyli oboje kandydaci, co wyklucza ich nierówne traktowanie. Sąd dostrzega uchybienie organu, który w rozstrzygnięciu nie pouczył o przysługującej skardze do tutejszego Sądu, ale wobec wniesienia niniejszej skargi, to uchybienie nie miało żadnego wpływu na gwarantowaną ochronę prawa skarżącej. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).