I OSK 41/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 768/12 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 768/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2012 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r. nr [...], zmieniająca decyzję Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej z [...] grudnia 1996 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia T. K. w domu pomocy społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt, w części ustalającej odpłatność za pobyt. Stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że na podstawie art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej z dniem 1 maja 2004 r. wygasły decyzje ustalające odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, zatem zmiana decyzji z [...] grudnia 1996 r. w tym zakresie rażąco naruszała art. 106 ust. 5 tej ustawy przez zmianę decyzji nieistniejącej, co nakazywało stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając skargę T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ocenę organu, podkreślając, że zasadnie Kolegium uznało, że Prezydent niewłaściwie zastosował art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniając decyzję, która nie istniała w dacie orzekania. Reprezentowana przez adwokata z urzędu, T. K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenia wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w obu instancjach i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), "p.p.s.a.": 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) polegające na nie uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r., pomimo że naruszała ona prawo materialne poprzez uznanie, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nie zachowuje mocy prawnej w całości, ale wygasa w części dotyczącej opłat za pobyt w DPS, – art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie – i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 i 3 ustawy; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez: – błędną wykładnię art. 149 ust. 1 i 3 wskazanej w pkt 1) ustawy o pomocy społecznej, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 44 ze zm.) mogą wygasnąć w części, a nie wyłącznie w całości, – niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) wyrażające się w niezastosowaniu w ogóle tego przepisu, na podstawie którego należy stwierdzić, iż Skarżąca ponosi opłatę za pobyt w DPS na dotychczasowych zasadach, – niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wyrażające się w nieprawidłowym sprawowaniu kontroli nad działalnością organu administracji publicznej – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, polegające na nie uchyleniu jego decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., w sytuacji gdy naruszała ona prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. W sprawie jej istotą było to, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 1996 r. o umieszczeniu T. K. w domu pomocy społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt mogła być zmieniona po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 75, poz. 1362 ze zm.), dalej "ustawa o pomocy", czy pozwalał na to jej art. 149. Artykuł 149 ustawy o pomocy stanowi, że z dniem jej wejścia w życie wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), dalej "ustawa z 1990 r." z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 ustawy o pomocy. Sprawy skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej dotyczy ust. 3 art. 149, zgodnie z którym zachowują moc decyzje o skierowaniu oraz umieszczeniu w domu pomocy społecznej, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy o pomocy. Wygaśnięcie decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z określonym dniem, czego dalszą konsekwencją jest to, że nie mogą one już po tym dniu podlegać żadnym zmianom czy innego rodzaju eliminacji z obrotu prawnego, właściwym dla decyzji ostatecznych. Zgodnie zatem z art. 149 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy decyzje wydane na podstawie ustawy z 1990 r. przestały obowiązywać od dnia wejścia w życie ustawy o pomocy, tj. z dniem 1 maja 2004 r. z wyjątkiem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Te decyzje pozostawały w mocy i jako obowiązujące mogły podlegać modyfikacjom. Na umieszczenie w domu pomocy społecznej składają się dwa odrębne rozstrzygnięcia – umieszczenie w domu pomocy społecznej i odpłatność za pobyt. Tak było pod rządami ustawy z 1990 r. i jest obecnie, kiedy obowiązuje ustawa o pomocy. Jeśli idzie o stan sprzed 1 maja 2004 r. wynika to z art. 19 i 35 ustawy z 1990 r., obecnie z art. 54 i art. 59 ustawy o pomocy. Z uwagi na to, że są to dwie odrębne kwestie – umieszczenie w domu pomocy i odpłatność za pobyt mogą być rozstrzygnięte dwiema decyzjami, z których przedmiotem jednej jest umieszczenie w domu pomocy, zatem w tej kwestii rozstrzyga ona co do istoty sprawy, zaś drugiej – odpłatność za pobyt w domu pomocy, jako istotę sprawy. Jednak obie te sprawy mogą być rozpoznane jedną decyzją, z uwagi na ścisły związek tych spraw, jedna strona postępowania i jeden organ właściwy w sprawie. Jeżeli zatem rozstrzygniecie co do umieszczenia w domu pomocy społecznej i odpłatność za pobyt zapadło pod rządami ustawy z 1990 r. jedną decyzją, to w związku z art. 149 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy pozostała w mocy ta część decyzji, która dotyczyła umieszczenia w domu pomocy, zaś wygasła ta, która mówiła o odpłatności za pobyt. Tę drugą kwestię zatem należało rozstrzygać na nowo z uwzględnieniem art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526), tj. na dotychczasowych zasadach. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 1996 r. rozstrzygała jednocześnie dwie kwestie odrębne – umieściła T. K. w domu pomocy społecznej oraz ustalała odpłatność za pobyt w nim. Po wejściu w życie ustawy o pomocy pozostało w mocy rozstrzygnięcie dotyczące umieszczenia T. K. w domu pomocy, wygasło zaś ustalające opłatę za pobyt. Zmiana zatem decyzji z [...] grudnia 1996 r., polegająca na ustaleniu nowej opłaty, dokonana decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r. była rażąco sprzeczna z art. 149 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy, dotyczyła bowiem decyzji wygasłej, zatem nie pozostającej w obrocie prawnym. Taką wadę decyzji z [...] października 2006 r. należało zakwalifikować jako rażąco naruszającą prawo, co czyni ją nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja zawierająca wadę przewidzianą w tym przepisie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym orzeka organ wyższego stopnia nad organem, który taką niewłaściwą decyzję wydał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] grudnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2012 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r., co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadne, a z oceną Sądu należało się zgodzić. Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).