VII SA/Wa 775/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011r. na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 § 1 k.p.a., (w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r.), odmówił wszczęcia na wniosek S. T. postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia zabytkowego cmentarza przy Al. [...], ulicy [...] i ulicy [...] w [...], położonego na działce o nr ew. [...], uznając że wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną. W uzasadnieniu organ podał jedynie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2011r., uwzględnił zażalenie S. T. na bezczynność organu powiatowego i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi 30-dniowy terminu na zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności budowy ogrodzenia cmentarza przy Al. [...], ulicy [...] i ulicy [...]. S. T. złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. Zarzucił, że postanowienie to wbrew przepisowi art. 124 § 2 k.p.a., nie zawiera uzasadnienia, co spowodowało, że został pozbawiony możliwości oceny przesłanek jego wydania. Dalej wywodził, że działka nr [...], na której rozbudowywano cmentarz jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki. Cały teren działki [...] został ogrodzony, przy czym pochówki są wykonywane w jednej części - od strony ul. [...]. Wskazał, że brak jest jakiejkolwiek pewności, iż nie będą realizowane dalej, na całej nowo ogrodzonej działce nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2011r., odmawiające wszczęcia postępowania- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30.11.2009r. do PINB w [...] wpłynęło pismo S. T. w sprawie nielegalnej rozbudowy zabytkowego cmentarza przy ul. [...], ulicy [...] i ul. [...] w P., położonego na działce o nr ew. [...] w [...] poprzez wykonanie ogrodzenia wokół tej działki. W myśl art. 61a k.p.a., na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie organ decyduje o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zasadnie wydał zaskarżone postanowienie. Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor - Kuria Diecezjalna w [...] zrealizowała sporne ogrodzenie na podstawie zgłoszenia z dnia 27.05.2008r. (przyjętego bez sprzeciwu) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia cmentarza zlokalizowanego przy ul. [...] i budowie nowego odcinka ogrodzenia od strony ul. [...], ul. [...] i Alei [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Jak ustalono, powyższe roboty zostały wykonane zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem budowlanym oraz w granicach ww. działki. Podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników WINB w [...] w dniu 23.03.2011r. ustalono również, iż na części pomiędzy istniejącym ogrodzeniem od strony ul. [...] a nowo wybudowanym ogrodzeniem od strony działki skarżącego nie znajdują się nowe groby. Teren ten został jedynie uporządkowany, jest porośnięty trawą i drzewami iglastymi. Nowe groby zlokalizowane są w obszarze cmentarza od strony ul. [...]. W ocenie organu inwestor nie dokonał rozbudowy istniejącego cmentarza, bowiem nie doszło do poszerzenia granic części grzebalnej, wykraczających poza obręb działki nr [...], stanowiącej według odpisu z księgi wieczystej teren przeznaczony na funkcje cmentarza. Fakt, iż na terenie dogrodzonego terenu bezpośrednio od strony działki skarżącego nie stwierdzono istnienia nowych grobów oraz ustalenie, że nie doszło do poszerzenia granic części grzebalnej cmentarza, stanowił w ocenie organu podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Dalej wskazano, że stosownie do art. 28 ustawy k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu wykonane ogrodzenie znajdujące się wzdłuż ul. [...] w żaden sposób nie oddziałuje na działkę skarżącego, gdyż stanowi swego rodzaju przedłużenie jego ogrodzenia. Choć organ stwierdził, że S. T. udokumentował swój interes faktyczny w załatwieniu niniejszej sprawy, to w świetle doktryny prawa administracyjnego o uprawnianiu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym i korzystania z uprawnień przysługujących stronie postępowania decyduje jedynie interes prawny, który musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa). S. T. wniósł skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012r. o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżonemu postanowienie zarzucił: - naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ; - naruszenie art. 28 k.p.a., przez wadliwą ocenę, iż nie przysługuje mu przymiot strony. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że zapadłe postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a także naruszeniem jego praw jako strony. Wywodził, że organ I-instancji w żaden sposób nie uzasadnił swojego orzeczenia, natomiast organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tego zarzutu. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane było jego wnioskiem z dnia 4 marca 2010r. Swój interes prawny wywodził z faktu, że rozbudowa cmentarza spowodowała likwidację istniejących stref ochronnych wokół cmentarza zabytkowego i będzie utrudniać korzystanie z jego nieruchomości to jest działki o nr ew. [...] graniczącej bezpośrednio z terenem działki nr [...], na długości około 50 m. Stronami postępowania - oprócz inwestora - mogą być właściciele sąsiednich działek, znajdujących się w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu. Działka Kurii stanowi jedną całość oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], o określonym przeznaczeniu. Działka skarżącego o nr [...], znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] i nie jest niczym oddzielona (poza ogrodzeniem ). Zdaniem skarżącego działanie inwestora ma charakter naruszający prawo, gdyż w przyszłości po wypełnieniu nowymi pochówkami działki nr [...] od ul. [...], nastąpi lokalizacja dalszych pochówków od ul. [...]. Teren działki nr [...], zarówno od ul. [...], jak i od ul. [...] został bowiem ogrodzony nowym ogrodzeniem. W istocie doszło do nielegalnej rozbudowy cmentarza, poprzez wykonane nowego ogrodzenie i na tym nowo ogrodzonym terenie realizowane będą pochówki, wbrew obowiązującym przepisom, m.in. art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało uwzględnić. Podstawa materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 61a k.p.a., który stanowi o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zasadnie wydał zaskarżone postanowienie, mimo że nie zawierało ono żadnego merytorycznego uzasadnienia i odniesienia się do interesu prawnego skarżącego. Organ II instancji dokonał jednak samodzielnie oceny stanu faktycznego sprawy i istnienia interesu prawnego S. T., po czym uznał podobnie jak organ I instancji, iż skarżący nie posiada tego interesu. Podkreślić jednak trzeba, że postępowanie w tej spawie toczy się z różną intensywnością od trzech lat. W dniu 30.11.2009r. do PINB w [...] wpłynęło bowiem pismo S. T., w którym twierdził iż doszło do nielegalnej rozbudowy zabytkowego cmentarza przy ul. [...], ulicy [...] i ul. [...] w [...], położonego na działce o nr ew. [...] w [...] poprzez wykonanie ogrodzenia wokół tej działki. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor - Kuria Diecezjalna w [...] zrealizowała sporne ogrodzenie na podstawie zgłoszenia z dnia 27.05.2008r. (przyjętego bez sprzeciwu) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego ogrodzenia cmentarza zlokalizowanego przy ul. [...] i budowie nowego odcinka ogrodzenia od strony ul. [...], ul. [...] i Alei [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Stwierdził również, że powyższe roboty zostały wykonane zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem budowlanym oraz w granicach ww. działki. Doszło również do oględzin przeprowadzonych przez pracowników WINB w [...] w dniu 23.03.2011r. podczas których ustalono, iż na części pomiędzy istniejącym ogrodzeniem od strony ul. [...] a nowo wybudowanym ogrodzeniem od strony działki skarżącego nie znajdują się nowe groby. Ustalenia te doprowadziły organ II instancji do stwierdzenia, że inwestor nie dokonał rozbudowy istniejącego cmentarza, nie doszło do poszerzenia granic części grzebalnej wykraczających poza obręb działki nr [...], stanowiącej według odpisu z księgi wieczystej teren przeznaczony na cmentarz. Fakt, ten stanowił w ocenie organu podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, ale z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawcy i z powołaniem art. 61 a § 1 k.p.a. Takie działanie organu w kontekście zastosowanej podstawy prawnej było zdaniem Sądu nieprawidłowe. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu może mieć wpływ na jego sytuacje prawną. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., z przyczyn podmiotowych możliwa jest w przypadku gdy oczywistym jest, że żądanie w danym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Jednak w sytuacji, gdy ustalenie tego faktu wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, to ocena tego czy osoba wnioskująca ma interes prawny w sprawie, winno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć postępowanie, co stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Następnie jeżeli okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (odpadnie przesłanka podmiotowa), a organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, to wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. Odmiennie przedstawia się kwestia ewentualnego braku zasadności twierdzeń co do tego, czy doszło do rozbudowy cmentarza, a odmiennie uzasadnionego żądania wyjaśnienia tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego na wniosek osoby mającej jako bezpośredni sąsiad takiego cmentarza obawy, że do rozbudowy cmentarza jednak doszło. Zatem żądania wnioskodawcy związane z twierdzeniem, że doszło do rozbudowy cmentarza mogą być merytorycznie bezzasadne, ale mimo to organ musi zweryfikować je na wniosek uprawnionego podmiotu (bezpośredniego sąsiada, wskazującego na likwidację "stref ochronnych"). Należy również podkreślić, że w tej sprawie organ nadzoru budowlanego w istocie prowadził już postępowanie dowodowe. Dokonano bowiem oględzin, dokonano na ich podstawie ustaleń faktycznych. Po czym organ doszedł do przekonania, że wykonane ogrodzenia znajdujące się wzdłuż ul. Kazimierza Wielkiego w żaden sposób nie oddziałuje na działkę skarżącego i stanowi swoistego rodzaju przedłużenie jego ogrodzenia. Taka sytuacja procesowa nie uzasadniała wdania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Być może dlatego w postanowieniu organu odwoławczego znalazło się stwierdzenie, że S. T. wykazał jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie. W przedmiotowym stanie sprawy zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego instytucji z art. 61 a § 1 k.p.a. w postaci odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia zabytkowego cmentarza przy Al. [...], ulicy [...] i ulicy [...] w [...], położonego na działce o nr ew. [...], było niewątpliwe wadliwe. Działka Kurii przeznaczona na cmentarz stanowi całość oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], zaś S. T. posiada działkę o nr ew. [...], znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] - od strony wschodniej i graniczy z nią na długości 50 m. Żądanie skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z cmentarzem opierało się na twierdzeniu, iż poprzez wykonanie nowego ogrodzenia doszło do nielegalnej rozbudowy cmentarza, dlatego nie mogło być kwestionowane, że posiada on legitymację materialno – prawną i przymiot strony. Wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.