IV SA/Wa 960/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących W. W. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust.1-6, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust.1, 1a i ust.4, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1580), po rozpatrzeniu odwołania M. i W. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...], położonego w m. M., na budynek mieszkalny jednorodzinny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że organ pierwszej instancji odmówił wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku na analizowanym terenie działki zabudowanej domem jednorodzinnym oraz braku możliwości przyłączenia terenu do istniejącej lub projektowanej kanalizacji sanitarnej oraz ze względu na to, że rzeczony teren leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego z czego wynika brak możliwości rozwiązania gospodarki ściekowej dla tego terenu. Kolegium stwierdziło, że Wójt rozpoznając wniosek o warunki zabudowy wywiązał się ustawowych obowiązków polegających na dokonaniu stosownych uzgodnień z właściwymi organami, sporządzenia analizy, zawierającej część tekstową i graficzną, sporządzenia projektu decyzji przez osobę mającą stosowne uprawnienia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich, lecz wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Ze sporządzonej przez uprawnioną osobę analizy cech zabudowy terenu wokół przedmiotowej działki wynika, że na działkach nr [...], [...], [..., [...], [...] l znajdują się jedynie działki budynki letniskowe - rekreacji indywidualnej - pozostałe zaś działki na analizowanym terenie są niezabudowane. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, jednak uzbrojenie terenu (wraz z projektowanym) jest niewystarczające dla zamierzenia inwestora, ponieważ teren znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i stąd też, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego obowiązuje zakaz gromadzenia ścieków, co uniemożliwia zastosowanie zbiornika bezodpływowego czy domowej oczyszczalni ścieków. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno budynek skarżących, jak też budynki na nieruchomościach sąsiednich nie utraciły charakteru nieruchomości letniskowych pomimo utraty mocy obowiązującej dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca np. na gruncie Prawa budowlanego różnicuje zarówno pojęcia terenów budownictwa mieszkaniowego ( jedno i wielorodzinnego) od terenów letniskowych - mających różny charakter i funkcje, jak również pojęcia budynków mieszkalnych i letniskowych, które chociaż są przeznaczone do przebywania w ich ludzi to jednak mają odmienny charakter co do ich podstawowych funkcji i przeznaczenia. Kolegium stwierdziło, że skoro na analizowanym terenie nie ma ani jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego to zamierzenie inwestorów odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu nie kontynuuje istniejącego stanu zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ pierwszej instancji wobec innej osoby podjął korzystną decyzję o zmianie sposobu użytkowania, w rozpoznawanej sprawie nie może mieć znaczenia, ponieważ działka ta leży poza obszarem objętym analizą w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa. W konstatacji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z zachowaniem procedury i przepisów prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. i W. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, iż wbrew twierdzeniom organów w sąsiedztwie znajduje się działka o nr [...], dla której Wójt wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i ma dostęp do drogi publicznej z tej samej drogi i nie jest również podłączona do kanalizacji sanitarnej. W miejscowości M. żadna zabudowa nie jest podłączona do kanalizacji ściekowej z powodu jej braku. Nasz budynek na działce nr [...] wyposażony jest w instalację elektryczną, 2 wodociąg ze studni własnej oraz kanalizację ściekową z odprowadzaniem ścieków do szamba. Budynek został wzniesiony na podstawie stosownych prawomocnych pozwoleń organów, a następnie rozbudowany. Wójt wydając pozytywną decyzję w spawie rozbudowy nie kwestionował uzbrojenia działki. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, w odpowiedzi na nasze pismo, określił warunki jakie muszą być zachowane w związku z tym, że teren działki znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Istniejący budynek te wymogi spełnia. Skarżący podkreślili, iż przedmiotem sprawy nie jest realizacja nowego obiektu budowlanego, lecz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku, który spełnia wszystkie wymogi regulowane przepisami odrębnymi, w tym rozwiązania w zakresie gospodarki ściekowej, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji nr [...] wydanej przez Wójta w dniu [...] marca 2010 r. w sprawie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Skarżący podnieśli, iż Wójt naruszył art. 35 § 3 i 36 kpa, gdyż decyzję wydał dopiero po 4 miesiącach i nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w jej wydaniu. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na sprawy. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością uzyskania na nie także pozwolenia na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wymóg spełnienia wszystkich warunków z powyższego przepisu dotyczy "nowej zabudowy". Nie wszystkie z nich odnoszą się do ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. 3 Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego. Całkowicie odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. W przypadku gdy wniosek dotyczy nowej zabudowy organ prowadzący postępowanie celem ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast w przypadku gdy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, to organ prowadzi postępowanie jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, w tym celu sporządza stosowną analizę, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w ust. 1 art. 61 ustawy byłoby uzasadnione jako dotyczących nowej zabudowy, a nie istniejącego obiektu. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego rozbudowywanego budynku rekreacyjnego na cele mieszkalne jednorodzinne. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie powinno ograniczać się w zakresie wynikającym z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Tymczasem organ pierwszej instancji, co wadliwie zaakceptował organ odwoławczy, przeprowadził postępowanie w zakresie przesłanek wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1 -5 tej ustawy. W rozpatrywanym przypadku rzeczą organu pierwszej instancji było wyłącznie zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszaru 4 analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji i cech, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Z. wprawdzie dokonał czynności polegającej zarówno na wyznaczeniu obszaru analizowanego i jego analizie, jednakże nie można było uznać ich za prawidłowe. Otóż zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem ma być to kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem załączona do decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. mapa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji jako część graficzna analizy funkcji i cech nie spełnia ustawowych wymogów, tym samym nie można było przyjąć, że analiza cech i funkcji obszaru analizowanego została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Jak stanowi ust.2 § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z załącznika granicznego do analizy wprawdzie wynika, że obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki skarżącej, tym samym według zasad określonych z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jednak nie spełnia on warunku wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący utrzymują bowiem, że w ich sąsiedztwie znajduje się działka nr [...], na której realizowany jest dom mieszkalny jednorodzinny i ma ona dostęp do tej samej drogi publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, 5 pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ( tak np. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i dlatego na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. i i