I OSK 618/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 607/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., Sygn. akt II SA/Lu 607/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. S. w dniu 2 marca 2012r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Bychawie o przyznanie zasiłku okresowego. Burmistrza Bychawy decyzją z dnia [...] marca 2012r., odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku ze względu na niespełnienie kryterium dochodowego. Organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 15 marca 2012 r., że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz matką i miesięczny dochód rodziny z lutego 2012 r. wyniósł 1092,40 zł. W związku z tym przekroczone zostało kryterium dochodowe rodziny wynoszące 702,00 zł uprawniające do zasiłku okresowego. Dochodem rodziny była emerytura matki w wysokości 821,35 zł netto, dodatek mieszkaniowy w kwocie 171,05 zł i otrzymywana pomoc pieniężna na dożywianie w wysokości 100 zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że odwołująca wraz z matką H. P. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wskazuje na to, zdaniem organu m.in. to, że odwołująca mieszka razem z matką w mieszkaniu składającym się z pokoju, kuchni i łazienki oraz to, że wspólnie z matką korzysta z urządzeń gospodarstwa domowego znajdujących się w mieszkaniu. Poza tym odwołująca nie ma stałego źródła dochodu, jest osobą bezrobotną, pozostającą na utrzymaniu matki. Dodatkową okolicznością przemawiającą za prowadzeniem wspólnego gospodarstwa z matką jest pomoc udzielana matce przy wykonywaniu zwykłych czynności. Organ odwoławczy poza tym wyjaśnił, że wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania osobistej opieki nad matką. Jednak organy pomocy społecznej odmówiły żądanego świadczenia z uwagi na to, że matka odwołującej nie legitymowała się wówczas orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po zmianie orzeczenia o niepełnosprawności matki ww. świadczenie pielęgnacyjne na matkę zostało przyznane bratu J. S.. Pomimo powyższych okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – bezsporne jest, że odwołująca sprawuje dalej opiekę nad schorowaną matką, z którą ustanowiony opiekun nie mieszka. Kolegium, jak i organ I instancji nie uznały za wiarygodne wyjaśnienie odwołującej, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem organów odwołująca nie jest w stanie przez miesiąc utrzymać się z alimentów w wysokości 100 zł oraz z dodatku mieszkaniowego, który od stycznia 2012r. wynosi 172,00 zł, przy czym kwota 99,21 zł przekazywana jest zarządcy domu. Organ ustalił, że tylko ryczałt na zakup opału w kwocie 71,84 zł wypłacany był do rąk wnioskodawcy. Poza tym przedłożone aneksy z dnia 24 marca i 6 grudnia 2011r. do umowy użyczenia mające świadczyć o tym, że odwołująca samotnie gospodaruje również nie stanowią dowodu w sprawie, ponieważ ujawnione zostały za późno tj. np. aneks z grudnia 2011 r. został złożony w ośrodku pomocy społecznej w dniu 5 kwietnia 2012r. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że stan faktyczny niniejszej sprawy został prawidłowo ustalony na podstawie wywiadu środowiskowego, podczas którego odwołująca miała możliwość złożenia wszystkich wyjaśnień i dowodów dotyczących jej oraz jej rodziny. J. S. w skardze na powyższą decyzję wskazała na nieprawidłowe ustalenia organów pomocy społecznej dotyczące jej sytuacji majątkowej i kwestii prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Przedstawiła swoją sytuację zdrowotną, która umożliwia jej podjęcie pracy tylko w zakładzie pracy chronionej. Ponadto podniosła, że przez wiele lat nie kwestionowano, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo. W uzasadnieniu skarżąca poza tym wyjaśniła, że jej stan zdrowia uniemożliwia opiekę nad matką, a ustanowiony opiekun prawny "zobowiązał się pomagać matce we wszystkim z czym sama sobie nie radzi". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że subiektywne przekonanie skarżącej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego od matki nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Kolegium mając na uwadze źródła dochodu J. S., przyjęło, że koszty utrzymania skarżącej i jej matki ponoszone są przede wszystkim ze świadczenia emerytalnego H. P.. Wskazał też, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza m.in. to, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego (np. sprzątnie, robienie zakupów, przyrządzanie i spożywanie posiłków, gospodarowanie pieniędzmi) jak i to, że skarżąca i jej matka wspólnie korzystają z pomieszczeń i sprzętu znajdującego się w domu. Organ przy tym wskazał, że nie wszystkie czynności domowe wykonuje odwołująca, bowiem pomaga jej brat, który pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką. Okoliczność ta jednak nie zmienia faktu, że skarżąca wspólnie z matką gospodarują. Ponadto skarżąca w październiku 2010r. twierdziła, że sprawuje osobistą opiekę nad matką, a także do września pobierała dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, który obecnie dalej jest pobierany. W ocenie Kolegium okoliczności te świadczą, że skarżąca w zależności od sytuacji i potrzeb podejmuje mało wiarygodne działania, które mają wykazać, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł; 2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 351 zł; 3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł. Sąd wskazał dalej, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ocena organów obu instancji, iż skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności. Osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro wnioskodawczyni mieszka na stałe wraz z matką i pozostaje na jej utrzymaniu, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym oraz świadczeniem pieniężnym w kwocie 100 zł nie ma własnych dochodów. Skarżąca oraz jej matka opłacają nie tylko czynsz za mieszkanie, pokrywany w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. O wspólnym gospodarowaniu świadczy również to, że w istniejących warunkach lokalowych nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki. J. S. nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa, gdyż nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie. Wspólnego gospodarowania skarżącej i jej matki nie wyklucza fakt, iż H. P. ma ustanowionego opiekuna, który z nią faktycznie nie zamieszkuje. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że na dochód rodziny skarżącej składała się emerytura matki w wysokości 821,35 zł netto, dodatek mieszkaniowy w kwocie 171,05 zł i otrzymywana pomoc pieniężna na dożywianie w wysokości 100 zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznane skarżącej na cały 2011r., a także na okres 1 stycznia 2012r. - 31 marca 2012r. Łączny dochód strony wyniósł 1092,40 zł, co przewyższa kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W tej sytuacji wnioskowane świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. Sąd miał również na względzie, że organ przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy od 1 stycznia 2012 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu ww. przepisów. W ocenie Sądu, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienie rozstrzygnięć wskazują, że organy nie naruszyły obowiązujących przepisów. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca nie jest osoba samotnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodaruje, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwo domowe co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego; Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumcję ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i pkt 14 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez akceptację stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnie uznano skarżącą za osobę w rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie pozostaje w związku faktycznym z matką. Skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie. Nie udziela żadnej pomocy matce przy wykonywaniu w zwykłych czynności. Matka ma opiekuna, który prowadzi jej gospodarstwo domowe. Sprząta, robi zakupy, przyrządza posiłki i wykonuje inne niezbędne czynności. Matka otrzymuje emeryturę. Dochodem skarżącej oprócz dodatku mieszkaniowego od miesiąca grudnia 2011 r. są także alimenty w kwocie 100 zł. miesięcznie oraz świadczenie pieniężne na dożywianie w kwocie 100 zł. miesięcznie przyznane w ramach ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na cały 2011 r. a także na okres od stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. Łączny dochód skarżącej wynosi więc 368,72 zł. miesięcznie. Dochód ten nie przewyższa ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 351 zł. Skarżąca spełnia zatem przesłankę dochodową do przyznania jej zasiłku okresowego. Odmowna decyzja została wydana niezgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ze względu na to, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji I instancji, że skarżąca pozostaje w rodzinie było błędne, a Sąd usankcjonował to naruszenie. Skarżąca gospodarstwa domowego wspólnego z matką nie prowadzi ponieważ ze względu na stan zdrowia sama wymaga opieki z tych samych powodów dla których nie może wykonywać pracy salowej. Dlatego obowiązek wykonywania zwykłych czynności domowych takich jak sprzątanie, pranie, robienie zakupów, przyrządzanie posiłków i karmienie chorej matki a także gospodarowanie pieniędzmi przejął brat skarżącej. Zawarcie ugody sądowej w sprawie alimentów dla skarżącej od H. P. świadczy o istniejącym między nimi konflikcie. Ponieważ fakty i wzajemne relacje interpersonalne skarżącej i H. P. nie zostały aż tak szczegółowo ustalone w wywiadzie środowiskowym, dlatego przeprowadzony wywiad został przez skarżącą zakwestionowany. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – prawidłowo ocenił stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji był zasiłek okresowy przewidziany w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), którego przyznania odmówiono skarżącej z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tego świadczenia. W kontekście wymienionej przesłanki – warunkującej przyznanie przedmiotowego zasiłku – istotna była ocena czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarująca, czy też tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów wymienionej ustawy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "rodziny" ma ustawową definicję. W art. 6 pkt 14 cytowanej ustawy, ustawodawca stwierdził, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast według art. 6 pkt 10 ustawy, określenie "osoba samotnie gospodarująca" oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, oznacza codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega on zaś na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12). Oceniając stan faktyczny sprawy, Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenie organów obu instancji co do tego, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, z którą wspólnie zamieszkuje. Wnioskowanie w tym zakresie oparte zostało na analizie całokształtu okoliczności dotyczących stanu majątkowego, warunków życia oraz wspólnego zamieszkiwania skarżącej z jej matką, a także ich wzajemnych relacji. Zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że z uwagi na niski dochód własny skarżącej, trudno było przyjąć, że samodzielnie ponosi koszty utrzymania. Prawidłowe było zatem wnioskowanie, że skarżąca wraz z matką wspólnie opłacają koszty związane z użytkowaniem mieszkania, koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. Trafne było również spostrzeżenie, że o wspólnym gospodarowaniu świadczą również warunki lokalowe uniemożliwiające wyodrębnienie osobnego gospodarstwa matki i córki. W konsekwencji prawidłowa była ocena organów i Sądu Wojewódzkiego, że na potrzeby ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku przewidzianego w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uwzględnić należało wspólny dochód, którego wysokość przekroczyła kryterium dochodowe w wysokości 702,00 zł., co z kolei skutkować musiało odmową przyznania świadczenia. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach orzeczeń podjętych przez organy administracyjne oraz Sąd Wojewódzki jest wyczerpująca i przekonująca. Zaznaczyć należy, że zasadniczo istotne w sprawie okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej nie były sporne. Trudno też zakwestionować wnioskowanie organów administracji oraz Sądu co do tego, że emerytura uzyskiwana przez matkę skarżącej przeznaczana jest również na utrzymanie skarżącej. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była zatem ocena, że warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne przekonanie strony nie wyklucza stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wobec powyższego należało uznać, że przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W konsekwencji za bezzasadny również uznać należało zarzut błędnej subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i pkt 14 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.