VII SA/Wa 1131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi B. G. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru montażu "siatki zabezpieczającej wraz z nadrukiem reklamowym oraz oświetlenia" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Bn G M Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Prezydent [...], powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art.30 ust.6 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 243 z 2010r. poz. 1623, dalej zwane Prawo budowlane), zgłosił sprzeciw do wniosku o przyjęcie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, złożonego w dniu [...] sierpnia 2011r. przez firmę [...] Sp. z.o.o. Spółka Komandytowa w W., polegających na montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem na budynku przy ul. [...] w W., dz. ew. nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych uzyskaniem pozwolenia na budowę, gdyż budynek, na którym zamierzano wykonać zgłoszone roboty znajduje się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1979r. Umieszczenie zaś na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic reklam oraz napisów wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w myśl art. 36 ust.1 pkt. 10 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Organ wskazał ponadto, iż objęcie tego obszaru ochroną konserwatorską wynika również z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] października 2006r. uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]. W odwołaniu złożonym od tej decyzji [...] Sp. z.o.o. Spółka Komandytowa wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania podając naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem według skarżącej Spółki ustalenia miejscowego planu nie zabraniały na tym terenie sytuowania siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i oświetleniem. Spółka zarzuciła również nieskuteczność sprzeciwu bowiem nie został zachowany przez organ 30 dniowy termin doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona w 32 dniu od daty zgłoszenia. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, w tym uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008r., sygn. akt IIGPS 4/08 zarzuciła, że termin 30 dniowy do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także termin Sygn. akt VII SA/Wa 1131/12 doręczenia decyzji i nie jest on zachowany przez nadanie decyzji w placówce pocztowej. Brak dochowania terminu narusza art. 30 ust.2 w związku z art.30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny i zgodny z prawem uznał pogląd, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przemawia za tym użyte przez ustawodawcę w w/w art. 30 ust.5 pojęcie "wniesienia sprzeciwu" w odróżnieniu od użytego pojęcia "doręczenia" organowi zgłoszenia. Organ uznał, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wystarczy nadać decyzję ze sprzeciwem w urzędzie pocztowym, tak jak nadaje się pismo w myśl art. 57 § 5 k.p.a. przez co nie skraca się trzydziestodniowego terminu i nie umożliwia się stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru własnej korespondencji. Organ stwierdził, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest uznanie, że budynek objęty zgłoszeniem zlokalizowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej " [...]" wpisanej do rejestru zabytków Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979r.pod numerem [...]. Potwierdza to zarówno [...] Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lutego 2012r., jak i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lutego 2012r. Oznacza to, że wszelkie prace prowadzone przy obiekcie położonym na terenie wpisanym do rejestru zabytków, mające wpływ na bryłę, elewację oraz formę zagospodarowania działki, będą wymagały wystąpienia do [...] Konserwatora Zabytków o pozwolenie na wykonanie prac, zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003r. W myśl zaś art. 29 ust.2 pkt.6 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obejmuje urządzenia reklamowe usytuowanie na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powieliła zarzut wydania decyzji po upływie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia powołując się na przykłady interpretacji podane w tych wyrokach, w których sądy za warunek zachowania terminu uznały doręczenie decyzji o sprzeciwie stronie przed Sygn. akt VII SA/Wa 1131/12 upływem 30 dni. Ponadto Spółka wskazała, że do terminu prawa materialnego z art.30 ust 5 Prawa budowlanego nie można stosować art. 57 § 5 k.p.a., bowiem ten ostatni przepis jest normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Odnosi się do obliczenia terminów procesowych czynności stron. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przez organ przepisów art. 6,7,8,11,105,107 i 110 k.p.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne i prawne sprawy i naruszenie zasad ogólnych postępowania w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Podkreśliła, że organ nie ma podstaw prawnych do tego aby ograniczać prawa strony w świetle art.30 Prawa budowlanego. Nieuprawnione jest oczekiwanie organu aby strona samoograniczyła się w wykonywaniu przysługującego jej prawa do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych miedzy dniem 31 a dniem doręczenia decyzji. Spółka stwierdziła również, że chybione jest stanowisko organu aby zgłoszona inwestycja dotyczyła obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Stwierdzenia tego nie uzasadniła. Organ nie uznał skargi wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Spółka podniosła przeciwko zaskarżonej decyzji dwa rodzaje zarzutów. Po pierwsze zanegowała zasadność twierdzenia, że inwestycja dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Po drugie, podniosła zarzut wydania decyzji o sprzeciwie z naruszeniem terminu do jego zgłoszenia, określonym w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego. Ta ostatnia kwestia ma dla sprawy znaczenie uprzednie, brak skuteczności sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji, czyni pozbawionymi znaczenia rozważania dotyczące istnienia podstaw do jego zgłoszenia. Z tego względu podstawowe znaczenie dla sprawy miało rozstrzygniecie zasadności zarzutu dotyczącego dotrzymania przez organ I instancji terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z art.30 ust.5 prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Sygn. akt VII SA/Wa 1131/12 W orzecznictwie, co do kwestii zachowania wskazanego terminu, występują dwa odmienne stanowiska, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w pismach składanych przez Spółkę i w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego oraz w treści udzielonej przez Wojewodę odpowiedzi na skargę. Powstały spór interpretacyjny nie został rozstrzygnięty w sposób instytucjonalny. Sąd dostrzega wagę problemu, na jaki -obecny również w niniejszej sprawie-zwrócił uwagę organ odwoławczy w swojej decyzji. Inwestorzy, działając przez pełnomocników posługujących się prywatnymi adresami, niweczą skuteczność wydanych sprzeciwów, poprzez zwłokę w odbiorze korespondencji, nadsyłanej przesyłką poleconą. Przepis art. 44 k.p.a. w takiej sytuacji prowadzi w praktyce do skrócenia okresu do wniesienia sprzeciwu o 14 dni, na jaki przesyłkę składa się w placówce pocztowej. Działania takie, o ile są celowe i zamierzone, mogą być oceniane jako naganne i rzutujące na rzetelność i wiarygodność inwestora, wskazują na instrumentalne wykorzystywanie instytucji prawnych do celów, dla których te instytucje nie zostały powołane. W obliczu takich praktyk, część judykatury prezentuje pogląd, że do zachowania terminu skutecznego wniesienia sprzeciwu wystarczające jest nadanie przesyłki adresowanej do strony w urzędzie pocztowym. Uzależnia to skuteczność działania organów, zobligowanych do wniesienia sprzeciwu w ustawowo określonych przypadkach od, częstokroć zamierzonego, obstrukcyjnego działania zainteresowanych stron. Przepis, który nakłada na organ określony obowiązek i określa termin jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, w tym strony, której interes może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu. W ocenie składu orzekającego niniejszej sprawie wątpliwości jednak budzi, czy względy natury funkcjonalnej, związane ze skutecznością zgłaszania sprzeciwu, są dostatecznym argumentem uzasadniającym taka interpretację przepisu, która wskazanym nadużyciom zapobiega. Pogląd wyżej opisany nie jest jedynym poglądem. W dużej ilości przypadków sądy przyjmują ,że dla zachowania terminu nie wystarczy nadanie sprzeciwu w placówce pocztowej, konieczne jest jego doręczenie. Takie stanowisko posiada swoje wsparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r. , sygn. II GPS 4/08. Jakakolwiek uchwała ta została podjęta w stosunku do art. 69 ust.2 ustawy z 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze( Dz. U. z 2002r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.), to Sygn. akt VII SA/Wa 1131/12 odnosi się do analogicznej kwestii wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Przepis ten przewidywał, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, że wpis na listę uważa się za dokonany, jeśli Minister nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Jest to regulacja analogiczna do rozwiązania przyjętego na gruncie prawa budowlanego, które w art. 30 ust. 5 przewiduje, że do robót budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu. W obu przypadkach wyrażenie sprzeciwu następuje w formie decyzji administracyjnej. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przewidziany w art.69 ust.2 prawa o adwokaturze termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że zastosowana forma decyzji administracyjnej przesądza, że sprawa ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w trybie przepisów procesowych, z zastosowaniem k.p.a. Ustalony termin 30 dniowy jest terminem prawa materialnego, jego upływ powoduje skutek materialnoprawny pod postacią nabycia prawa do wykonywania zawodu i oznacza skuteczność uchwały organu samorządu zawodowego. Natomiast cecha decyzji jest uzewnętrznienie oświadczenia woli organu, co zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Od tej zasady nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków z tego względu, że decyzja wpływa naprawa i obowiązki jednostki. Nie można też w tym zakresie stosować rozwiązania z art. 57 § 5 k.p.a. albowiem dotyczy ono, ze względu na systematykę kodeksu, sposobu obliczania terminów procesowych dla stron, nie ma znaczenia dla terminów załatwiania spraw przez organ. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyżej opisane stanowisko, że decyzja o sprzeciwie wywiera skutki prawne tylko wtedy, gdy została doręczona adresatowi przed upływem 30 dni począwszy od dnia doręczenia zgłoszenia. Stanowi bowiem władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, które rodzi skutki dla strony dopiero po ujawnieniu oświadczenia woli właściwego organu na zewnątrz i umożliwieniu stronie zapoznania się z jego treścią co kończy proces decyzyjny organu. Nie można mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., Sygn. akt VII SA/Wa 1131/12 jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Taka decyzją bowiem ani organ ani strona nie są związani. W konsekwencji oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie decyzję o sprzeciwie wydano z uchybieniem terminu, o którym mowa w art.30 ust.5 Prawa budowlanego. Wobec dokonania zgłoszenia w dniu [...] sierpnia 2011r., termin do doręczenia sprzeciwu dla organu upłynął z dniem [...] września 2011r., natomiast doręczenie decyzji o sprzeciwie pełnomocnikowi inwestora nastąpiło w dniu [...] września 2011r. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie wydanych przez organy decyzji, bez względu na zasadność pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się natomiast do wskazywanych przez Wojewodę argumentów związanych z celowością odmiennej interpretacji art. 30 ust.5 Prawa budowlanego, Sąd dostrzega, że nie ma przeszkód, aby organy administracji publicznej, którym znane są negatywne skutki przyjętego rozwiązania, poinformowały o nic podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą, bez konieczności odwoływania się do wykładni negującej zasadnicze instytucje procedury administracyjnej związane z wydawaniem i wprowadzaniem do obrotu decyzji administracyjnych. Do kompetencji ustawodawcy należy ewentualna zmiana stanu prawnego, tak jak to stało się z art. 69 prawa o adwokaturze. W przedmiotowej sprawie należy podkreślić dodatkowo, że akta administracyjne zawierają decyzje organów wydane w podobnym stanie faktycznym przy przyjęciu poglądu prawnego, iż termin z art. 30 ust.5 Prawa budowlanego oznacza doręczenie decyzji stronie postępowania. Była to decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] wnosząca sprzeciw do zamiaru .wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2009r., firmy [...] Sp. z.o.o. dotyczących montażu banera reklamowego na tym samym budynku , który został objęty inwestycją zgłoszoną w niniejszej sprawie. Omawiana decyzja nr [...] została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] i umorzone zostało postępowanie organu I instancji i powodu upływu terminu prawa materialnego z art. 30 ust.5 prawa budowlanego. Organ wydający tę decyzję ustalił, iż doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło jak w sprawie niniejszej, w 32 dniu od daty zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Sygn. akt VII SA/Wa 1131/12 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera " a" i w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 powołanej ustawy.