II OW 115/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Robert Sawuła Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Konińskiego z dnia 12 czerwca 2012r. nr WOS.6244.1.2012 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Konińskim a Burmistrzem Miasta i Gminy Ślesin w przedmiocie ochrony środowiska postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. s.c. w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2012r. w sprawie określenia rodzajów terenów chronionych akustycznie. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2012 r. Starosta Koniński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku INVEST-EKO s.c. w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2012 r. w przedmiocie określenia rodzajów terenów na podstawie art. 114 i 115 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że spółka wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin o zakwalifikowanie wyszczególnionych działek z terenu gminy Ślesin pod kątem określenia do jakiego typu obszarów chronionych akustycznie działki te należą w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin przekazał przedmiotowy wniosek do załatwienia Staroście Konińskiemu. Wnioskodawca podał, że kompetencje starosty określa art. 378 p.o.ś., z którego wynika, że starosta nie jest właściwy w sprawach wynikających z art. 115 p.o.ś., o czym poinformowano organ gminy pismem z dnia 9 maja 2012 r. W dniu 30 maja 2012 r. wpłynęło pismo Burmistrza Gminy i Miasta Ślesin z dnia 23 maja 2012 r. przekazujące ponownie sprawę spółki do Starosty Konińskiego. W piśmie przywołano pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Sz 116/08. W ocenie wnioskodawcy, wyrok ten dotyczy sprawy rozpatrywanej w innym stanie faktycznym – tj. decyzji wydawanej przez starostę na podstawie art. 115a ustawy p.o.ś., określającej dopuszczalne poziomy hałasu. Wnioskodawca podkreślił, że wniosek z dnia 10 kwietnia 2012 r. - co wprost wynika z jego treści - dotyczy kwalifikacji działek w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającej zdefiniowanie obszarów prawnie chronionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór o właściwość wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie wniosek spółki z dnia 10 kwietnia 2012 r. - co słusznie podkreślił Starosta Koniński - dotyczy kwalifikacji działek w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającej zdefiniowanie obszarów prawnie chronionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Spółka oczekuje więc wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 115 p.o.ś., zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (a więc terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, dla których minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określił w drodze rozporządzenia zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu), właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. W następnej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia określonego w art. 115 p.o.ś. Właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 p.o.ś. W art. 378 ust. 1 określono zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (poprzez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy p.o.ś.) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. W kolejnych ustępach art. 378 p.o.ś. wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2 p.o.ś.), marszałek województwa (art. 378 ust. 2a p.o.ś.) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent (art. 378 ust. 3 p.o.ś.). Nie ulega wątpliwości, że w katalogu określonym w art. 378 ust. 1 p.o.ś. ustawodawca nie przewidział kompetencji starosty do wydawania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś. Jednocześnie jednak kompetencja ta nie została powierzona wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi na podstawie art. 378 ust. 3 p.o.ś. Należy więc zaznaczyć, że przepis art. 115 p.o.ś. nie posługuje się pojęciem "organy ochrony środowiska" lecz pojęciem "właściwe organy". Jest to rozróżnienie celowe. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 14 p.o.ś., ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorzaądu terytorialnego, a także inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Natomiast przez organ ochrony środowiska – rozumie się organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, stosownie do ich właściwości określonej w tytule VII w dziale I, a więc w dziale zawierającym między innymi art. 378 p.o.ś. Z powyższego należy więc wyciągnąć wniosek, że do ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie zastosowania nie znajdzie przepis art. 378 p.o.ś., a konieczne będzie sięgnięcie do innych przepisów określających właściwość organów. W związku z powyższym przytoczenia wymaga art. 114 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 115 p.o.ś., znajdzie natomiast zastosowanie, jak już wyżej wskazano, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 p.o.ś. Systematyka cytowanych przepisów nie pozostawia przy tym wątpliwości, że kompetencje wynikające z obu norm powierzono jednemu organowi, przy czym określenie czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 może nastąpić w toku procedury planistycznej bądź też niezależnie od niej, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy nie obowiązuje. Procedurę planistyczną określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 15 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 15 u.p.z.p. jest między innymi art. 114 ust. 1 p.o.ś. Oznacza to, że właściwy wójt, burmistrz bądź prezydent na etapie uchwalania planu, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., choć oczywiście ostatecznie do określenia tych terenów dojdzie po uchwaleniu miejscowego planu przez radę gminy (miasta). W konsekwencji oznacza to zaś, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 115 p.o.ś. jest również wójt, burmistrz bądź prezydent, a więc w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin. Powyższe stanowisko uzasadnia ponadto analogia do procedur prowadzonych na gruncie cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) po sporządzeniu jego projektu przez wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta (art. 15 u.p.z.p.). Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Co do zasady, decyzję o warunkach zabudowy wydaje zaś wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem. ----------------------- 3 4