II SA/Kr 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi M.M. , R.M. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 znak: [....] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [....] o pow. 2,9957 ha, położonej w obrębie [....] , jednostka ewidencyjna [....] m. K. , w granicach działki nr [....] , położonej w obrębie [....] (mały) B. , na rzecz M.M. i R.M. . Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 17 października 1969 r. nr rep.: [....] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa działka nr [....] o pow. 0,4095 ha, położona w obrębie [....] (mały) [....] , z przeznaczeniem pod budowę ośrodka KPURT [....] , zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [....] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. [....] dnia 14 października 1968 r. Decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [....] , wydaną przez ten sam organ dnia 20 sierpnia 1969 r., uchylono w całości decyzję o lokalizacji nr [....] i ustalono także lokalizację szczegółową I etapu Ośrodka Turystycznego dla KPURT [....] w K. na terenie położonym w K. przy ul. [....] . W świetle powyższego uznać należało, iż w dniu zawarcia umowy sprzedaży z dnia 17 października 1969 r. cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [....] , która zarazem wprowadzała zmiany do lokalizacji szczegółowej w/w inwestycji. Dalej organ wskazał, że analiza map stanowiących załączniki graficzne do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [....] oraz do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [....] wydanych przez Prezydium Rady Narodowej m. K. wskazuje, iż działka nr [....] , znalazła się poza granicami terenu objętego lokalizacją I etapu Ośrodka Turystycznego dla KPURT [....] w K. Z powyższego wynika zatem, iż w/w działka od początku była zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia). W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 maja 2009 r. ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła od strony południowej pas gruntu porośnięty trawą i chwastami, na którym rosły 2 drzewa. Następnie w kierunku północnym nieruchomość stanowiła fragment chodnika o szerokości ok. 1,5 m wyłożonego kostką brukową, ograniczonego betonowymi krawężnikami, a dalej fragment pasa zielem, fragment ograniczonego betonowymi krawężnikami chodnika o szerokości jednej płyty betonowej oraz fragment połowy jednego z pasów jezdni ulicy [....] pokrytego asfaltem. Natomiast przeprowadzone w dniu 1 kwietnia 2011 r. oględziny wykazały, iż zawnioskowana do zwrotu część działki nr [....] , w granicach działki nr [....] , stanowi aktualnie teren budowy estakady na ul. [....] (przebudowa Ronda......).W tym stanie rzeczy, Starosta [....] uznał wnioskowaną do zwrotu nieruchomość za zbędną na cel określony umowie sprzedaży z dnia 17 października 1969 r. Mając jednakże na względzie okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej, stwierdził, że zwrot tej nieruchomości nie jest możliwy. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.M. i R.M. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w szczególności przyjęcie, że część działki nr [....] , w granicach działki nr [....] , stanowi w całości drogę publiczną, aktualnie teren budowy estakady na ul. [....] , gdy tymczasem zarówno z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [....] stycznia 2009 r., jak i oględzin dokonanych przez wnioskodawców wynika, że znaczna większość tej działki nadal jest porośnięta trawą i chwastami, a estakada budowana jest w zasadniczej części na sąsiedniej działce i tylko niewielka jej część będzie znajdować się na skraju działki o zwrot której ubiegają się wnioskodawcy, tym samym większość działki [....] nie stanowi drogi publicznej i nic nie wskazuje na to aby miałby być na niej prowadzone jakiekolwiek prace. Odwołujący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 i 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki do zwrotu co najmniej części nieruchomości nie zaistniały pomimo stwierdzenia przez organ I instancji, że "działka od początku była zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia)", a także pomimo faktu, że nie cała działka nr [....] jest obecnie drogą publiczną. Decyzją z dnia 28 lutego 2012 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta K. prawidłowo wskazał, iż pomimo stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] , w granicach działki nr [....] , położonej z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej - drogi krajowej. Fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną potwierdzają przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [....] 2011 r. oględziny nieruchomości, które wykazały, iż zawnioskowana do zwrotu część działki nr [....] , w granicach działki nr [....] , stanowiła w dacie oględzin teren budowy estakady na ul. [....] (przebudowa Ronda.....). Organ wskazał, że wykładnia systemowa art. 136 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z kolei art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy w ocenie Wojewody [....] brak jest podstaw do zakwestionowania, iż przedmiotowa nieruchomość (działka nr....) stanowi część drogi publicznej (będącej w przebudowie). Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot takiej inwestycji celu publicznego tj. drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M.M. i R.M. zarzucając naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że część działki nr [....] stanowi w całości drogę publiczną, aktualnie teren budowy estakady na ul. [....] , gdy tymczasem z oględzin przeprowadzonych przez organ wynika, że znaczna większość działki nadal jest porośnięta trawą i chwastami, a estakada budowana jest w zasadniczej części na działce sąsiedniej. Skarżący podnieśli, że jak wynika z przeprowadzonej wizji oraz dokumentacji znajdującej się w aktach, pod drogę została wykorzystana część z przedmiotowej działki. Pozostała część może zatem być zwrócona wnioskodawcom. Skarżący podnieśli, że działka o zwrot której się ubiegają jest położona pomiędzy ośrodkiem sportowym/turystycznym, a budowaną estakadą, i w znacznej jej części nadal pozostaje porośnięta trawą i chwastami i nie są na niej prowadzone żadne prace. Wskazują na to oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 26 maja 2009 r., a także oględziny dokonane przez skarżących w dniu składania odwołania. Co więcej nic nie wskazuje na to, aby kiedykolwiek na tej działce miały być prowadzone jakiekolwiek prace, w tym o charakterze drogowym, gdyż tylko niewielka część tej działki (jej skraj) będzie stanowić drogę publiczną w ramach budowanej estakady. Dlatego też stwierdzenie organu I instancji, że cała działka [....] , która obecnie jest częścią działki nr [....] , stanowi drogę publiczną jest nieprawdziwe. Tym samym należy wskazać, że organ I jak i II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, który jest niezbędny dla wyjaśnienia tej kwestii. Skarżący podnieśli, że w przypadku gdy możliwy byłby zwrot części nieruchomości, organ I jak i II instancji powinien zlecić dokonanie podziału geodezyjnego, tak aby umożliwić zwrot części wywłaszczonej działki, a jeżeli nie ma takiej możliwości powinien zmierzać do uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie odpowiedniego podziału nieruchomości, tak aby zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. dokonać zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Zarzuty podniesione w skardze są zasadne bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy odmowy zwrotu części działki nr [....] nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Art. 136 ust. 2 tej ustawy, zobowiązuje organ orzekający o zwrocie do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczenie. Zgodnie z dyspozycją 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Według art. 136 ust. 5 w przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, uprawnienie do żądania zwrotu wygasa. Zdaniem organów prowadzących postępowania w przedmiotowej sprawie, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony przez spadkobierców poprzedniego właściciela, nie mógł zostać uwzględniony bowiem wnioskowana do zwrotu działka nr [....] , stanowiąca obecnie część działki nr [....] , zajęta została pod drogę publiczną. Za podstawę przyjętych ustaleń posłużył organom protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości sporządzony w dniu [....] 2011 r. W protokole tym stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część pasa drogowego ul. [....] , przy czym zaznaczono, że granice wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w terenie są niewidoczne. W protokole podano również, że w dniu przeprowadzania rozprawy część działki nr [....] stanowiła teren budowy estakady. Analizując choćby treść powyższego protokołu stwierdzić należy, że stanowisko organów odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest błędne. W protokole stwierdzono bowiem, że część wnioskowanej do zwrotu działki nr [....] stanowi teren budowy estakady. Z powyższego wynika zatem, że w chwili wydawania decyzji przez Starostę K. część przedmiotowej działki nie została zajęta pod drogę i nie wiadomo (organy tej kwestii nie wyjaśniły) czy w ogóle zostanie pod tą drogę zajęta w przyszłości. Podobnie we wcześniejszym protokole, sporządzonym przez pracowników Starostwa Powiatowego w dniu 26 maja 2009 r. stwierdzono, że wnioskowana do zwrotu działka stanowi w części pas gruntu porośnięty trawą i chwastami (...), w kierunku północnym teren stanowi fragment chodnika wyłożonego kostką brukową o szerokości 1,5 m ograniczonego betonowymi krawężnikami (...) Część działki stanowi natomiast fragment połowy jednego z pasów jezdni ul. [....] . Z powyższego również wynika zatem, że część przedmiotowej działki nie została zajęta pod drogę, a pomimo to Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, pomijając zupełnie powyższe okoliczności i przyjmując, że cała wnioskowana do zwrotu część działki nr [....] (dawna działka nr...) stanowi drogę publiczną. Dalej podnieść należy, że z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że tylko niewielki fragment działki nr [....] został zajęty pod budowaną drogę. Podnieść również należy, że w złożonych odwołaniach skarżący zarzucili, że większość wnioskowanej do zwrotu działki nadal jest porośnięta trawą i nie są na niej prowadzone żadne prace, zaś tylko niewielka część estakady będzie znajdować się na skraju przedmiotowej działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął powyższe zarzuty i w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżących. Wojewoda [....] stwierdził jedynie, że brak jest podstaw do zakwestionowania faktu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Podkreślić w tym miejscu należy, że strona nie może zostać pozbawiona starannego wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią zarzutów, a organy administracyjne wydając decyzje są zobowiązane zwracać szczególną uwagę na rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy, co do zasady, zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew obowiązkom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ograniczył się do skontrolowania zgodności z prawem decyzji organu I instancji, zamiast powtórnie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, a przede wszystkim mimo podnoszonych przez skarżących zarzutów, iż jedynie niewielka część wnioskowanej do zwrotu działki została zajęta pod budowaną estakadę, organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. A zatem to organ prowadzący postępowanie powinien podjąć z urzędu wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Powyższe okoliczności powodują, że postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie, dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie zostało uczynione. Podsumowując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, w szczególności powinny ustalić jaka część działa została w istocie zajęta pod budowę drogi i przeanalizować czy pozostała część działki może wobec tego zostać zwrócona wnioskodawcom. Jak bowiem ustalono cel wywłaszczenia nigdy na przedmiotowej działce nie został zrealizowany. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co jest z kolei warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.